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EDITORIAL

Europa: una Constitución para un proceso en marcha

Alejandro Deustua
22 de febrero de 2005

El proceso de ratificación de la Constitución Europea ha empezado en España mediante una consulta popular que podría marcar una tendencia: el desapego ciudadano (42% de concurrencia) contrastada con una vocación europea cuyos beneficios nadie desea perder (76% de aprobación). Los países que recurrirán al referendum (alrededor de 10) y los que optarán por la aprobación por la vía parlamentaria debieran poner en vigencia la Constitución, si nadie se opone, en noviembre del 2006 o dos meses después de depositado en Bruselas el último instrumento ratificatorio. La ausencia de una alternativa para el caso de que la Constitución no se apruebe en uno o más países rebela el optimismo de sus autores y el consenso prevaleciente. Pero a la luz de las contradictorias señales españolas las autoridades europeas deberían plantearse qué hacer en caso de algún resultado no favorable entre los 25 procesos en marcha.

El optimismo, sin embargo, manda y por tanto una Constitución de 448 artículos culminada entre junio y octubre del 2004 en Bruselas, suscrita el 29 de octubre de ese año en Roma y ratificada por la vía directa o representativa en los próximos 16 meses confirmará la “idea de Europa”, consolidará su identidad regional, facilitará su funcionamiento y lo hará más “transparente” al seguimiento público. 48 años después de suscrito el original Tratado de Roma, la Unión Europea habrá sintetizado su acervo normativo, consolidado sus competencias con algún agregado, reafirmado su razón de ser humanitaria ligada al Estado de bienestar (benignamente recogido la Carta de Derechos Fundamentales), organizado mejor sus políticas sectoriales y avanzado en la administración de su política externa y de seguridad. Occidente habrá confirmado un baluarte pero no una entidad de orden interno definitivo.

En efecto, la regulación de un orden progresivo europeo contenido en este documento de cuatro Partes es saludado por los políticos europeos como un “gran avance”, no como una etapa final. Es más, antes que una ley constitutiva interna, la Constitución europea es un tratado internacional que resume y sustituye todos los tratados anteriores. Y por serlo, no establece una entidad política nueva (aunque le reconozca la personería legal que antes tuvo la Comunidad Europea), muchos menos un Estado y por cierto, tampoco un “país” como algunos se han atrevido a decir. La Unión Europea es una entidad en proceso de perfeccionamiento y ampliación y su Constitución da cuenta del proceso de traslación de parte de la soberanía de sus Estados miembros a una nueva autoridad central.

En tanto las soberanía de los Estados miembros se mantiene a pesar de la amplia gama de competencias derivadas a la nueva autoridad, la Unión Europea aún está lejos de configurar un Estado federal aunque más cerca de una confederación laxa. En tanto esa tensión subsiste, subsiste también el debate entre los parámetros federativo o confederativos de la Unión Europea que la Constitución tampoco resuelve definitivamente. Como tampoco define su consistencia como “potencia” cuya proyección de poder sigue siendo una variable de su capacidad de coordinación política y de seguridad aunque sus capacidades sean manifiestas.

Por ello, si la Constitución hubiera adoptado una denominación más adecuada -como la de Convención Europea, por ejemplo- hubiera servido mejor los propósitos reordenadores del proceso de integración más avanzado y mejor articulado del mundo mientras la “idea europea” habría tenido mejor contacto con su realidad y sus méritos. La pretensión de sus autores costará al proceso de ratificación menos adhesión y participación ciudadanas de lo que merece. Más aún cuando esta Constitución –que es un tratado- tiende a ser erradamente percibida popularmente como alternativa antes que como complementaria a las constituciones nacionales que retienen aún muy significativas y numerosas competencias.

No obstante ello, los valores europeos –que son los de Occidente-, los derechos ciudadanos que tienen proyección universal, la confirmación de la economía social de mercado y del (disminuido) rol del Estado así como los propósitos de paz, el compromiso con el derecho internacional público y con el multilateralismo, confirman en la Constitución la existencia de un poderoso núcleo liberal occidental y de uno los pilares fundamentales del sistema internacional.

Por lo demás, las políticas que rigen el mercado común, la política monetaria, la coordinación económica y las distintas políticas sectoriales, encuentran en la Constitución el mecanismo rector de un proceso integración de extraordinaria cohesión. En él el “espacio de libertad y justicia” europeo que se rige por la solidaridad y la ampliación de ciertas competencias comunitarias (como la cooperación judicial y policial y las políticas de inmigración y asilo), encuentran en la Constitución la estructura de un orden interno tolerante y equitativo en proceso de perfeccionamiento. Éste, a su vez, es complementado por una política exterior y de seguridad común cuya complejidad formativa es simplificada por la Constitución.

En resumen, este documento reitera la condición esencialmente liberal de Europa y racionaliza un complicado proceso de ingeniería social funcionalmente articulado que ahora busca relegitimación. Ésta, la confirmación de su emergencia como un espacio de paz donde los conflictos del siglo XX no podrán repetirse en su interior y la reiteración de su vocación extensiva (la Europa “del Atlántico a los Urales” de De Gaulle) y de baluarte occidental son su mejores virtudes .

De otro lado, una evaluación más desagregada debe destacar primero el sustento normativo de la Constitución que se basa en los principios de atribución (que determina las competencias específicas de la UE), de subsidiariedad (que establece que la autoridad de la UE intervendrá allí donde el Estado parte no pueda realizar los objetivos comunitarios establecidos) y de proporcionalidad (que patrocina una intervención sólo suficiente de la autoridad de la UE cuando le toque apoyar a los Estados).

Como se ve la aplicación de los principios está directamente relacionada con las competencias de la Unión sean éstas plenas (o “exclusivas”), parciales (o “compartidas”) o de apoyo (donde la UE coordina con los Estados su asistencia). A su vez, estas competencias determinan la jerarquía jurídica de las normas comunitarias. Así las leyes comunitarias operan en el ámbito de competencia exclusiva de la UE, mientras que las leyes marco, en tanto sólo determinan objetivos que los Estados pueden normar, son de competencia compartida. En el acápite administrativo, los reglamentos son de competencia exclusiva si éstos se aplican de acuerdo “a la letra” de la ley para todos o de competencia compartida si se aplican a según el “espíritu de la ley” (que los Estados pueden interpretar).

A la luz de estas disposiciones la jerarquía constitucional de la UE sólo prevalece sobre las constituciones nacionales en aquellos aspectos que sean de su competencia. Éstos, siendo muchos, siguen siendo menos que los que competen a las constituciones nacionales (1) En consecuencia, la relación jurídica establecida entre los Estados miembros y la Unión Europea deja mucha espacio aún a las soberanías locales.

Por lo demás, la personería jurídica de la Unión es explícitamente reconocida facilitando, en consecuencia, la celebración de acuerdos extraregionales y la relación con los organismos internacionales. La singularidad jurídica de la Unión va acompañada además por una singularidad política cuyos representantes individuales más destacados son el Presidente de la UE y el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión.

El Presidente es elegido por un período dos años y medio renovable una sola vez. Pero sus funciones no son mucho mayores que las de los anteriores presidentes nombrados cada seis meses: debe representar a la Unión, y presidir el Consejo Europeo cuyas sesiones dirige. Aquí la principal innovación, como es evidente, reside en la permanencia del cargo que deberá expresarse en mayor eficiencia y estabilidad en la conducción, mejor representación y, por lo tanto, más influencia comunitaria.

De otro lado, el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión resume en su cargo la función antes dividida entre el Alto Representante del Consejo y el del Comisionado para la PESC. El Ministro ejecutará la política exterior que decida en el Consejo de Ministros bajo los lineamientos establecidos por el Consejo Europeo, representa a la UE en esta materia y la de seguridad y conducirá el diálogo político con terceros. Su competencia, sin embargo, no abarca la de las políticas exteriores de cada país miembro ni tiene ascendencia sobre ellas.

Pero las autoridades de la Unión son básicamente institucionales antes que personales. La instancia superior seguirá siendo el Consejo Europeo (integrado por los Jefes de Estado y de Gobierno) que orientará las políticas y establecerá las prioridades comunitarias. Salvo excepciones, las decisiones en el Consejo se adoptarán por el principio de la doble mayoría: 55% de los Estados Miembros incluidos 15 de ellos por lo menos que representen al 65% de la población. En esta innovación, la combinación de criterios políticos con demográficos contribuye a establecer un mejor equilibrio decisorio en una Unión de grandes asimetrías nacionales al tiempo que la votación mayoritaria –a diferencia de la unánime- facilita la acción y el progreso comunitarios.

En la instancia siguiente de toma de decisiones se incluye al Consejo de Ministros que operará con el mismo principio de doble mayoría. Éste definirá y coordinará políticas y colegislará con el Parlamento Europeo.

La Comisión europea, de otro lado, seguirá siendo una entidad ejecutiva que coordinará políticas y representará sectorialmente a la UE salvo en política exterior. Estará compuesta hoy por un representante por Estado miembro (ahora 25) pero se reducirá a 2/3 en el mediano plazo . Las comisiones regionales sólo son asesoras.

El único órgano representativo es el Parlamento que, como es evidente contribuye en la tarea legislativa. Y aunque las regiones estarán representadas en las comisiones regionales, éstas. sólo tienen facultades consultivas. De otro lado, el ámbito jurisdiccional seguirá correspondiendo al Tribunal de Justicia, el monetario al Banco Central Europeo y la contraloría al Tribunal de Cuentas.

De otro lado, aunque la legislación constitucional sobre políticas sectoriales es amplísima, aquí nos referiremos sólo a la política exterior y de seguridad. Las política exterior de la Unión es ampliamente normada en la Constitución. Ésta se reconoce progresiva (en formación gradual), se fundamenta explícitamente en los mismos valores liberales de la Constitución, en el principio de solidaridad y en la realización del interés general (a través de la acción concertada). La Constitución reconoce claramente la vigencia de los intereses nacionales específicos de los Estados miembros pero establece que éstos no deben ejercerse contra los intereses de la Unión. Su ámbito es amplio en tanto incluye toda la dimensión de la política exterior y de seguridad.

Por la importancia del tema, las decisiones se adoptarán por unanimidad. La mayoría cualificada, en cambio, se aplicará sólo a una decisión prestablecida. Sin embargo, si un Estado opusiera un interés vital a una decisión, ésta no debiera someterse al proceso decisorio.

En relación a las políticas, éstas serán orientadas por el Consejo Europeo pero se adoptarán a propuesta del Ministro que a su vez es requerido por el Consejo de Ministros. Su ejecución se realizará en coordinación con los Estados miembros a través de las Embajadas nacionales y las delegaciones de la UE en el extranjero. Para estos efectos se requiere el concurso del Servicio Exterior europeo que también interviene en la evaluación de las políticas. La restricción en la acción externa está referida a aquellos asuntos comunitariamente comprometidos incluyendo, por cierto, los acuerdos internacionales que se adoptarán sólo en los campos permitidos.

La representación comunitaria en los organismos internacionales merece especial atención. En ellos los miembros de la Unión deberán coordinar sus posiciones y defender los intereses de la UE si los demás no están presentes. En el Consejo de Seguridad de la ONU, los miembros permanentes europeos también coordinarán sin perjuicio de sus propias responsabilidades de las que, por otro lado, deben informar adecuadamente a sus pares.

Teniendo en cuenta que de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad dos son europeos, es probable que esta situación despierte iniciativas de los demás para reequilibrar el proceso decisorio en la máxima instancia de la ONU. Más aún cuando algunas autoridades nacionales europeas (como en España) han planteado demagógicamente la existencia de la UE como alternativa Estados Unidos. Aunque esta opinión no corresponde a la realidad de los hechos si se reiterara traerá contradictorias consecuencias divisorias en Occidente que deben ser corregidas a la luz de la naturaleza eminentemente occidental de la Unión y de la coyuntura actual en la que la política exterior norteamericana busca una aproximación sustantiva con Europa.

Por lo demás, de manera paralela a la política exterior, la política de seguridad, que incluye a la defensa, se irá construyendo progresivamente con fines de mantenimiento y establecimiento de la paz y de fortalecer la seguridad internacional siguiendo las pautas de la Carta de la ONU. Si los fundamentos liberales de esta política coinciden con los Estados Unidos, sus parámetros operativos no necesariamente convergen en este punto. Sin embargo, estos se complementan estructuralmente en tanto la política de defensa de la Unión debe llevarse a cabo respetando las obligaciones de la OTAN para los países que pertenezcan a esa institución. Sin embargo, la búsqueda de autonomía defensiva está marcada por el objetivo de lograr de un nivel operativo propio y por la organización de una entidad –la Agencia Europea de Defensa- para efectos del equipamiento, investigación y mantención logística de la defensa de la Unión.

Como se ve, la Constitución Europea es una pieza jurídicamente innovadora del sistema internacional en tanto sintetiza en un solo texto lo que estaba disperso en una compleja normatividad que ya regía a la Unión. Ello incrementará la cohesión de la UE y la consistencia de su proyección externa. Sin embargo, la intensidad de ese efecto cohesivo dependerá no sólo de la adopción formal de la Constitución (o mejor dicho, de la ratificación del tratado) sino de la legitimidad que le otorgue la ciudadanía consultada. Esto es, si la Constitución se aprueba con escasa concurrencia ciudadana o con posiciones parlamentarias fuertemente divididas, se habrá conseguido el objetivo formal de los constituyentes pero no necesariamente los sustantivos ligados al fortalecimiento de la Unión. La condición de tratado internacional de la Carta europea será entonces fundamental: el acuerdo entre Estados prevalecerá sobre un eventualmente débil apoyo ciudadano y la cohesión de Europa estará garantizada..

Si nos atenemos a las realidades antes que a los simbolismos de la Constitución europea, se distinguirá mejor el fortalecimiento de una entidad de integración que irradiará progreso político y económico al sistema internacional desde un Occidente consolidado. América Latina debe darle la bienvenida. Más aún cuando nuestros países están negociando –o han negociado como en el caso de México y Chile- acuerdos de asociación con una entidad reafirmada, no con una nueva.

(1) Respuestas a la Constitución Europea, Antonio Chávarry Ed Foca 2005 en El Mundo

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