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EDITORIAL

El Presidente Obama, el Secretario Kerry y la política exterior norteamericana

Alejandro Deustua
19 de febrero de 2013

Luego de una escueta alusión a la política exterior norteamericana en el último mensaje del Estado de la Unión, la reacción tradicional a esta casi usual economía de esfuerzos en la materia se ha volcado esta vez sobre la ausencia de claridad del Presidente Obama en el sector externo reflejado en un aparentemente limitado interés por el mundo.

En la perspectiva latinoamericana, la reiterada omisión a la región (un error endémico norteamericano) tiende a favorecer la percepción global de un cierto retiro norteamericano del escenario internacional. La tentación aislacionista, enraizada en la historia norteamericana del siglo XIX, tiende a formar la percepción de algunos lectores de la política exterior de los Estados Unidos.

A ello contribuyen tres factores: los recortes del gasto público, la necesidad de superar obstáculos al crecimiento interno norteamericano y lo que el Presidente Obama ha descrito como la culminación de una década de guerra.

La contundencia de estos hechos debe interpretarse, según el Secretario de Estado Kerry, como nada distinto de una nueva etapa marcada por la renovación de la fuente de poder norteamericano. En ella la credibilidad de la superpotencia está asociada a su renacimiento económico y funcionalidad política interna. Es en este marco, que asume que Estados Unidos es –o es percibido- como “la nación indispensable”, que debe entenderse la poco esmerada frase de que “más que nunca la política exterior es política económica”.

Si bien Estados Unidos no se ausentará del mundo y se esmerará más selectivamente en ciertos escenarios como la lucha antiterrorista, la no proliferación nuclear o la negociación de acuerdos de libre comercio mientras intenta poner sus cuentas en orden (aunque sin la premura existencial europea), el contexto internacional plantea a la superpotencia más complicación de trato que demandas por ausencia.

En efecto, el Secretario Kerry ha informado al Comité de Relaciones Exteriores del Senado norteamericano que lo que percibe internacionalmente es más anarquía y más complejidad externa. Lo primero se expresa en un incremento de la competencia por recursos y mercados y por el peligroso aumento de estados impotentes quebrados política y económicamente o en proceso de serlo (failed y failing states).

De ello se puede concluir que la primera potencia ya ha asumido que la realidad de su pérdida de hegemonía y del incremento de influencia de nuevas potencias emergentes conducen a un sistema multipolar cuyo tránsito contiene un serio factor de riesgo: ninguno de los estados involucrados tienen experiencia con la multipolaridad emergente calificada por diferentes percepciones estatales del mundo en el que, además, el balance de poder interactúa con el peso de una opinión pública más presente y la extraordinaria expansión tecnológica global (esta es una alusión de Kerry a Kissinger).

Obligado como está a confrontar esta dinámica sistémica –que se expresa, ente otras decisiones, en la de mantener la supremacía militar-, difícilmente puede concluirse que la primera potencia tenga hoy vocación aislacionista alguna.

Por lo demás, la segunda caracterización contextual aludida por el Secretario Kerry –la de la complejidad contemporánea que contrasta, en su registro, con la relativa sencillez de los problemas de la bipolaridad pasada - tampoco permite la exclusión norteamericana. Y menos cuando se asume que entre la crisis económica y la seguridad hay un casi interminable eslabonamiento de vínculos como los desafíos que plantea una demografía joven con aspiraciones crecientes en países en crisis, la necesidad global de empleo, de salud, de educación y de combate de la pobreza. Estos desafíos, interactuantes entre sí, deben afrontarse para evitar un desborde antiestatal, la quiebra social y su aprovechamiento terrorista (vinculado a la ambición de estos movimientos por las armas más sofisticadas y destructivas). Estados Unidos afrontará esta dinámica con los instrumentos del caso. Al respecto, el Presidente Obama ha planteado un objetivo globalmente comprometedor y que fortalecen los Objetivos del Milenio: erradicar la pobreza extrema del mundo en dos años.

La complementariedad entre esta nueva conflictividad anárquica y el incremento de los factores que se eslabonan en un escenario complejo llama a una nueva forma de pensar la política exterior. De ello ha dado cuenta con franqueza el Secretario Kerry, pero no ha planteado al respecto un enfoque definitivo.

Y no lo ha hecho porque subsisten en ese escenario, según el discurso del Presidente Obama, amenazas no convencionales (pero cuasi tradicionales) que se pueden resumir en las que plantean el terrorismo y la proliferación nuclear. En relación al primero el Presidente ha descrito un escenario de triunfo sobre el “núcleo” de Al Qaeda aunque ha admitido la expansión del ámbito de acción de ese grupo terrorista entre la península arábiga y el África.

El compromiso de confrontar a esta y otras agrupaciones no involucrará, sin embargo, más despliegues de tropas que no sean las indispensables para un nuevo tipo de estrategia (identificación, selección de objetivo y persecución del enemigo). En cuanto a Afganistán, el despliegue terminará en 2014 con el retiro de las tropas norteamericanas permaneciendo en el escenario sólo las que ayuden a entrenar y a equipar las fuerzas de seguridad afganas.

En el campo de la no proliferación destacan las dos amenazas conocidas (Corea del Norte e Irán) y un vínculo cooperativo con Rusia. Además de la falta de sentido de urgencia frente a la tercera prueba nuclear norcoreana –que parece anunciar que las capacidades de ese estado totalitario para producir una bomba ya existen-, el Presidente Obama ha mostrado una disposición tutorial que quizás rebase la realidad de la amenaza (Corea del Norte no conseguirá nada, salvo aislarse, si no cumple con las obligaciones impuestas por el Consejo de Seguridad, ha dicho) y otra defensiva. Esta última tiene un extremo unilateral (fortalecer las defensas misileras) y otro colectivo (fortalecer la alianzas norteamericanas y liderarlas para responder).

Este es un punto fundamental porque las autoridades norteamericanas han expresado su disposición a emplear la diplomacia ante todo y usar la fuerza sólo en última instancia. Este aparente lugar común, implica un sustantivo cambio táctico. Al respecto, sin embargo, ni el Presidente Obama ni el Secretario Kerry han hecho el elogio de las alianzas como instrumento estratégico (sólo están referidas ad hoc) ni prestado demasiada atención al componente que éstas tienen de seguridad colectiva.

Si el liderazgo norteamericano seguirá dependiendo de sus propias capacidades pero ejerciéndose “desde atrás” o como “un faro” este vacío retórico y conceptual debe ser corregido a la brevedad. Especialmente si la metáfora del “faro” corresponde a una decisión de no involucramiento físico y más bien a una participación a la distancia que no arroja luz sobre las circunstancias en que Estados Unidos dispondrá del uso de la fuerza.

Este esclarecimiento tiene especial relevancia si el Secretario de Estado Kerry considera que las fuentes de amenazas graves son las mismas desde hace años (el Medio Oriente y el Centro y Sur de Asia) en donde la primera potencia sólo podrá actuar con aliados permanentes o ad hoc. Si el involucramiento allí implica resolver conflictos mediante terceros directamente involucrados (las denominadas “proxy wars” entre otros medios de intermediación) no queda claro hasta dónde llegará el apoyo norteamericano a ciertos combatientes cuando el opositor resiste (como en el caso sirio) ni las condiciones que revisten el apoyo a Israel en casos extremos (hoy más complicadas por las políticas del Sr. Netanyahu).

El caso extremo en este capítulo es el de Irán. Al respecto, el Secretario Kerry ha explicado que no siendo la política norteamericana una de contención sino de prevención de la obtención por esa potencia del arma nuclear, Estados Unidos requerirá de aliados para llevarla a cabo como ha ocurrido hasta hoy con las sanciones económicas. Cualquier alternativa negociadora en este punto debería contar el formato plurilateral vigente (Estados Unidos, Reino Unido, Francia, China, Rusia y Alemania conocido como P5 plus 1). Pero decidir cuál es el punto en que el uso de la fuerza será necesario es un enigma (en el lado positivo del mismo, el Ayatola Khamenei, considerado más duro que el saliente presidente Ahmadinejad, acaba de anunciar feblemente que Irán no busca el arma nuclear en otro tortuoso cambio de posición).

El caso de la relación con Rusia es diferente. Allí la prioridad es la negociación de reducción de armamento nuclear. Este objetivo ad hoc prescinde, sin embargo, del denominado “reset” o reajuste de la relación con esa potencia que, en una expresión frente a un descuidado micrófono abierto, fue definido por el Presidente Obama como una posición más flexible (el Primer Ministro ruso Dimitri Medvedev ha dicho en Davos que ésta aún no se percibe). Ésta podría encontrarse en escenarios como la OMC (al que Rusia acaba de incorporarse) si ésta funcionara adecuadamente. Pero se requerirá algo más que ello para fortalecer un vínculo que se ha complicado últimamente.

Por lo demás, la ausencia de mención estratégica a Rusia que no sea la referida a la negociación nuclear no es discriminatoria con esa potencia pues ni el Presidente Obama ni el Secretario Kerry se han referido a ningún socio en particular sea para desarrollar una relación especial o una alianza multipropósito. En cambio esta ausencia sí es notoria en el caso de China, con la que se espera que la nueva Administración explique sus políticas ad hoc de manera progresiva más adelante.

En materia de gran diseño, el Presidente Obama ha reiterado su disposición a concluir la negociación del acuerdo transpacífico y de iniciar conversaciones con la Unión Europea para negociar un acuerdo comercial. Lo interesante es que escenarios considerados como excepcionales en la era del GATT –las zonas de libre comercio y uniones aduaneras- sean hoy no sólo predominantes en el ámbito de la OMC sino que la primera potencia los haya seleccionado como instrumentos estratégicos para consolidar su arraigo comercial en el Pacífico y el Atlántico.

El primer acuerdo (en cuya negociación participa el Perú) abarca el mercado de destino que representan 85% de las exportaciones norteamericanas sólo sumando los socios que ya han suscrito acuerdo de libre comercio con Estados Unidos, integra un escenario con un PBI agregado de alrededor de US$ 21 trillones (si se incluye a Estados Unidos) que es, a su vez, el corazón de un área (la de APEC) que congrega al 54% del PBI mundial y 44% del comercio global.

Estos órdenes de magnitud sólo se comparan con la Unión Europea que es el primer socio comercial norteamericano (destino de 17.5% de sus exportaciones), mientras que la inversión directa de la UE en Estados Unidos equivale a 63% del total europeo y las norteamericanas en la UE representan alrededor del 50% del total norteamericano esa región.

Al concluirse estas negociaciones, la importancia de la ronda Doha para Estados Unidos se verá aún más reducida (al igual que para el resto de sus socios). El problema resultante de proliferación de normas se compensará con la gran apertura del comercio mundial del que Estados Unidos será centro económico y geopolítico.

En este escenario, el rol de América Latina en relación a la primera potencia continuará al compás de una inercia positiva fruto de la expansión de la región y de su atractivo como mercado. Como ésta no tiene fundamentos comunitarios reales, aunque sí foros e instituciones de integración, y los proyectos interamericanos como el ALCA han fracasado, resulta imprescindible que el Perú diseñe su propio rol y lo presente a la primera potencia como el escenario pertinente. A este ejercicio pueden contribuir estados con similares fundamentos y valores y algún socio estratégico adicional.

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