Alejandro Deustua
9 de ene de 2014
Cuando los ministros de Comercio Exterior de los países que negocian el TPP se reunieron en Singapur en diciembre pasado, algunos de los veintinueve capítulos que organizan ese acuerdo ya se habían, en apariencia, cerrado.
Sin embargo, para los temas por resolver la etapa de conclusión no había llegado. En consecuencia, los negociadores se concentraron en acordar fórmulas o modalidades de convergencia en tres áreas por lo menos: propiedad intelectual, empresas públicas y asuntos medioambientales vinculados al comercio.
En el marco de la reserva de la negociación emergió la noticia de que se habrían logrado acuerdos sustantivos en propiedad intelectual sobre la base de un texto anterior (Salt Late City). Éste establece altos estándares de disciplina colectiva en la materia sin más concesiones para países en desarrollo que no fueran las propias de un período de transición (probablemente mayores plazos aunque se discute si se aceptarán indicadores socioeconómicos del Banco Mundial).
En relación al capítulo de empresas públicas el aprovisionamiento por pequeñas y medianas empresas fue un tema de negociación. En esta materia los países desarrollados y en desarrollo del grupo discutieron sobre las distorsiones causadas tanto por subsidios a determinados sectores como por aplicación por terceros del trato preferencial.
En materia de medio ambiente se dio un paso hacia la convergencia mientras que en acceso a los mercados quedan asuntos por resolver también entre países desarrollados (p.e. el acceso norteamericano a los mercados agrícola y de automóviles del Japón).
Estas negociaciones, que debieron concluir antes de que se realizara la 21ª cumbre de APEC en Bali (Indonesia, octubre pasado), requerirían aún de dos o tres rondas adicionales (Washington Trade Daily).
Esta información no es más interesante de la que, con más o menos detalle, se publicaba en Lima cuando el Perú negociaba los acuerdos de libre comercio con Estados Unidos y la Unión Europea. Si el proceso del TPP muestra un patrón conocido, su complejidad se ha incrementado en proporción al número de participantes (doce) y a la disposición, liderada por Estados Unidos, de ampliar el ámbito de cobertura y de compromiso en relación a los acuerdos bilaterales ya negociados.
En esta materia no estamos, por tanto, frente a una simple plurilateralización de acuerdos bilaterales que conforman sendas zonas de libre comercio a ser unificadas por el Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica.
Y menos cuando la primera potencia, que ha asumido el liderazgo de la negociación, acentúa en él la dimensión estratégica del acuerdo.
En efecto, Estados Unidos entiende el acuerdo como un instrumento que ayudará sustantivamente al rebalanceo de su política exterior en Asia y la cuenca del Pacífico, como un régimen normativo que consolidará un modelo referencial para otros acuerdos comerciales de carácter regional y como estímulo de negociaciones multilaterales en el ámbito de la OMC.
La naturaleza de la negociación del TPP no es, en consecuencia, sólo la de la mayor apertura de un gran mercado inter-regional. En realidad estamos frente a la conformación de un verdadero régimen comercial que gobernará la relación económica entre un número de países de la cuenca del Pacífico responsables por el 60% del PBI mundial y por 40% o 50% del comercio internacional (si incluyera a la China).
Ese régimen consolidará en el ámbito inter-regional principios y normas de aplicación a los doce participantes. Si bien permitirá la subsistencia de los acuerdos bilaterales ya negociados, se entiende que el status de éstos será subordinado por el acuerdo colectivo. Por su importancia este régimen será la referencia contra la que se midan otras meganegociaciones (como indica el Peterson Institute of International Economics –PIIE-) y sus nuevas disciplinas tendrán influencia global.
En consecuencia la aproximación de países o economías pequeñas o medianas (como la peruana) no debiera ser sólo la que deriva de la práctica que se haya elaborado en la negociación bilateral de múltiples acuerdos de libre comercio. A pesar de que el acuerdo se suscribirá entre economías que se asientan en principios convergentes (“like minded countries”) y del necesario y conveniente entendimiento de éstas con potencias como Estados Unidos y Japón, los intereses específicos de las economías menores no debieran comprometerse siguiendo sólo los términos de una práctica usada para otro tipo de escenarios.
Esa práctica es la que ha correspondido a entidades lideradas por ministerios de Comercio Exterior a la que, en el caso peruano, sólo ha contribuido la Cancillería.
En tanto el escenario que procura el TPP es de carácter estratégico la práctica burocrática (que, como su nombre lo indica, suele ser más o menos repetitiva) es insuficiente. Ésta debe ser guiada por parámetros que incorporen la relación entre la variable geopolítica y el tipo de inserción que se compromete. El diagnóstico correspondiente sólo puede ser propuesto legítimamente por las reparticiones públicas capaces de realizar la evaluación referida. Y ésta es bastante más compleja de lo que indican las especificidades regulatorias y de procedimiento que formarán la parte operativa del TPP.
Ese requerimiento de enfoque no implica la organización de una aproximación disfuncional a la negociación. Tratándose de países de economías abiertas cuyas políticas de apertura son generalmente coincidentes y que encuentran ventajas en el aprovechamiento de la mayor escala de los mercados, una opción disfuncional implicaría pérdidas evidentes. Éstas se derivarían del incremento relativo de los costos de transacción y, en el caso peruano, de la erosión del tipo de inserción procurado en dos décadas de apertura.
Y aunque la visión integral requerida tampoco supone la adopción de resguardos para un eventual retroceso en los compromisos ya adoptados, sí implica la correcta evaluación del interés que va a comprometerse adicionalmente en un contexto estructuralmente modificado por la crisis económica y sus resultados.
Ello va más allá de la decisión de resguardar las líneas rojas establecidas en otros acuerdos (p.e. la protección de conocimientos tradicionales y el acceso al mercado de medicamentos genéricos). Y ciertamente implica la evaluación de la relación con Estados Unidos, Japón y los países de la ASEAN desde el punto de vista nacional y de la Alianza del Pacífico (en este caso, de Perú, Chile y México que son los que negocian) en una perspectiva superior a la simple convergencia normativa.
En efecto, si en el marco de la cooperación, Estados Unidos y los países asiáticos compiten por establecer un orden normativo ello implica el reconocimiento de que esos actores tienen perspectivas distintas, aunque complementarias, sobre ese orden.
Esa divergencia se expresa en diferentes percepciones sobre el ámbito de integración (regional en el caso de los países de la ASEAN y regional-global en el caso norteamericano) y se manifiestan en prioridades de negociación diferentes (comercio de bienes y excepciones por productos en el caso asiático y liberalización comprehensiva incluyendo nuevos temas en el caso norteamericano y otros países desarrollados) según el PIIE. Si esta realidad es propia de Estados Unidos y Asia (una generalización) es necesario saber qué posición tiene el Perú (y México y Chile) respecto al nuevo orden en el Pacífico.
En principio la intensísima integración mexicano-norteamericana (alrededor del 90% de las exportaciones mexicanas se orientan al mercado de Estados Unidos) y el NAFTA debiera aproximar la posición mexicana a la de la primera potencia. ¿Es éste plenamente el caso del Perú (y de Chile) cuando sus exportaciones al Asia predominan sobre las orientadas a Estados Unidos? Y si no lo fuera ¿hay certeza de lo que se requiere de una nueva relación con la primera potencia?.
Es más, cabe preguntar al respecto si el acuerdo de libre comercio peruano-norteamericano implica un alineamiento negociador con la contraparte. Y, más allá de que ese alineamiento se confirmara, debe identificarse con alguna precisión qué interés satisface en el Asia una potencia menor o media como el Perú en el nuevo orden regional.
De otro lado, ¿desea el Perú consolidar compromisos adicionales en nuevos temas o más bien preferiría concentrarse en el acceso de bienes con compromisos en materia laboral y ambiental? Al respecto ¿cuál es la oferta exportable, que no sean las materias primas, que sustentan el interés nacional? Y ¿no comprometerá el TPP una política de diversificación de la oferta derivada de una política industrial que aún no se ha configurado? En ese marco ¿abre el TPP oportunidades para la mejora cualitativa de la inserción que no estén en los TLC bilaterales? Finalmente ¿en qué medida deberá intensificar el Perú sus esfuerzos de integración continental de cara al impulso de la integración marítima?.
Éstas y otras interrogantes, que debieran haber sido respondidas al inicio de la negociación, debieran poder responderse antes de que éstas concluyan. La urgencia de satisfacer ese requerimiento va más allá de la valoración de las ganancias globales (US$ 295 mil millones según el PIIE), de los beneficios que reportan mecanismos de cumplimiento de obligaciones y de solución de controversias propios del acuerdo y de los específicos beneficios locales meramente comerciales (cuyo monto no es materia de público conocimiento). Especialmente si los parámetros de TPP no son necesariamente los planteados originalmente en el P4 (Chile, Singapur, Nueva Zelanda y Brunei).
En efecto, cuando en el 2005 estos países comprometieron la negociación entre ellos de un acuerdo de libre comercio éstos quizás no consideraron plenamente la posibilidad de que la naturaleza abierta de ese acuerdo se convirtiera en el instrumento central de integración de la cuenca del Pacífico (que, a su vez, impulsará la creación hacia el 2020 la gran zona de libre comercio que procura la APEC).
En efecto, en esa oportunidad los integrantes del P4 consideraban la “construcción de un puente de comercio e inversiones entre el sur de América Latina y el Asia Pacífico” que “vaya más allá de lo estrictamente comercial” incluyendo normas laborales sobre medio ambiente según la Cancillería chilena.
Si bien estas normas forman parte de los “nuevos temas”, no parece claro que estos últimos fueran previstos plenamente cuando se suscribió el acuerdo en cuestión ni que el “puente” sobre inversiones y comercio se convirtiera en la estructura alrededor de la cual se edificase un nuevo orden en la cuenca del Pacífico.
Si esa intención era vaga, la plena incorporación de los Estados Unidos en el 2008 (luego de la incorporación de Australia, Perú y Viet Nam) y la posterior confirmación norteamericana de su intención de negociar un acuerdo de amplia base y con estándares propios del siglo XXI redefinió la estructura de poder del grupo negociador y replanteó la condición estratégica del eventual acuerdo.
A partir del 2010 esta nueva realidad se expresó en la ronda negociadora celebrada en Nueva Zelanda. En ella se incorporó Malasia para completar el grupo negociador que estableció, en el 2011, los parámetros de un acuerdo ambicioso. La realidad regional del P4 se había transformado en un proceso de alcance sistémico confirmada por la incorporación de Canadá y México (2012) y la de otra potencia económica: Japón (2013).
Con esa nueva masa crítica el proceso negociador adquirió un nuevo dinamismo que es más funcional a la inercia burocrática de los pequeños Estados que a la evaluación estratégica del proceso y de sus consecuencias.
Entre ellas se encuentra una mayor convergencia peruano-norteamericana. Para que ésta se materialice racionalmente y el Perú pueda percibir mejor los beneficios de un acuerdo plurilateral que incrementaría su status y mejoraría su inserción es necesario tener claridad sobre su nuevo horizonte estratégico, la discrecionalidad con que se desempeñaría en él y la capacidad real de influir en el diseño del nuevo orden.