Alejandro Deustua
22 de oct de 2010
Como en todas las disciplinas, la solución de problemas está generalmente relacionada con las causas que los motivaron. Éste no ha sido el caso de la incierta, aparente y pragmática reaproximación entre Perú y Bolivia.
En efecto, desconociendo que el distanciamiento político y diplomático de Bolivia respecto de Perú se origina en serias divergencias ideológicas que fueron determinantes en la creación del nuevo Estado boliviano, en el replanteamiento -o el olvido- de sus intereses nacionales, en sus nuevo alineamientos estratégicos y en su conducta bilateral, el Perú acaba de conceder al gobierno del señor Morales un premio geopolítico que éste se había negado a valorar.
Y lo ha hecho superando los límites de la exigencia de reciprocidad propia de las acciones que se fundamentan en la solidaridad y en la conciencia de la asimetría entre las partes. Tamaña generosidad ha llegado al punto de no incluir compromiso alguno boliviano sobre el cambio de conducta de ese gobierno -hasta ahora hostil- y sin atender ciertos marcos jurídicos de interés fundamental del Perú. Ello revela un innecesario apresuramiento y una llamativa falta de prudencia tan propios del pragmatismo.
Como se sabe, desde que, en el 2005, el señor Morales asumió la presidencia de Bolivia, su predisposición a la confrontación ideológica con el Perú, a cuyo gobierno consideró interlocutor político y económico del “imperialismo”, fue proporcional a su voluntad de quebrar con el pasado de su país. En efecto, si su gobierno fundacional se asentaba en una Constitución originaria que literalmente desconocía la historia colonial, republicana y “neoliberal” de Bolivia, ello afectaba también la vinculación asociativa con el Perú.
La noción de interés nacional, por tanto, también debía ser refundada plurinacionalmente y su instrumento, la “diplomacia de los pueblos”, debía organizarse según lo que dispusieran arbitrariamente sus dirigentes y las determinaciones del núcleo de poder regional del que éstos se nutren (el cubano-venezolano). En tanto el gobierno del Perú no era funcional a ninguno de estos imperativos, la trivialización de la relación se arraigó rápidamente mientras que la divergencia ideológica y el desprecio de los usos diplomáticos permitió pasar fácilmente del alejamiento al insulto como modus operandi. Este no fue el caso de Chile en tanto la vinculación ideológica con el gobierno de la socialista Michelle Bachelet mereció otra consideración inicial que se enriqueció luego por la atención especialmente favorable que, en búsqueda de contención e influencia, brindó Chile a Bolivia.
Si ese era el escenario, sobre él debió trabajar el Perú. Una diplomacia pública que tuviera impacto directo en la población (la de la frontera y la del altiplano, especialmente), acompañada de una diplomacia económica que desarrollara emprendimientos conjuntos subordinada a una gestión política que disminuyera la dependencia boliviana de Venezuela y Cuba (incluyendo el sensible campo de la inteligencia) debió haber construido un esfuerzo consistente de largo plazo. Lograda una distensión inicial en el altiplano y grados incrementales de cooperación ulterior que mostraran cambios en la conducta boliviana se habría forjado mejor el escenario para una aproximación estratégica con un asiento geopolítico marítimo (como el implícito en los acuerdos de Ilo).
Pero en lugar de organizar este proceso con seriedad y empeño de recursos, se ha optado por el camino inverso: intentar la reaproximación ampliando súbitamente y sin los resguardos necesarios las facilidades de las zonas francas industrial y turística boliviana en el Pacífico peruano en un contexto vecinal sensible.
De otro lado, aún asumiendo que la afirmación de este proceso elemental no fuera sino un asunto opinable, lo que no podía sacrificarse es la consistencia jurídica de la Declaración cuando el Perú se encuentra en un proceso que se pretende fundamentalmente jurídico (y en el que se verá el tratado mencionados en esa Declaración).
En efecto, si el Tratado de 1929 y su Protocolo Complementario iba a ser incluido en la Declaración de Ilo, ello debía hacerse con la mayor justeza. En lugar de ello la mención a ese tratado aparece en la Declaración como sustento de una posición política peruana a favor de la causa marítima boliviana que el Tratado no menciona y que invierte el orden de los contenidos normativos del mismo.
Así, si el artículo 1 del Protocolo Complementario del Tratado establece que “los gobiernos de Perú y Chile no podrán, sin previo acuerdo entre ellos, ceder a una tercera potencia la parte de los territorios” materia del Tratado, la Declaración de Ilo sostiene que el Perú “no será obstáculo” en el caso de que Chile y Bolivia negocien una solución al problema de la mediterraneidad del segundo “en conformidad con el Tratado de 1929 y su Protocolo Complementario”.
Esta afirmación no da razón específica del necesario acuerdo peruano-chileno sobre el particular (que debe obedecer al interés nacional), da a entender que éste sería favorable al acuerdo chileno-boliviano sin mayores condiciones que la salvaguarda de las servidumbres y afirma que esta tergiversación normativa está implícita en ese Protocolo. En otras palabras, el derecho peruano, que es superior al de la mera consulta, queda sometido al arbitrio de la negociación chileno-boliviana según la Declaración de Ilo.
Ciertamente no creemos que esta haya sido la intención de quienes elaboraron la Declaración. Su desatención, quizás debido a la premura y a las exigencias del pragmatismo, ha llevado a este error que debe ser rectificado a la brevedad teniendo en cuenta que la Declaración no es un tratado y que, por tanto, no puede modificar una obligación que se enmarca en un instrumento que sí lo es. La tarea aclaratoria es aún más necesaria bajo las circunstancias actuales.
Para ello debe tenerse en cuenta que la frase “el Perú no será obstáculo” a la solución boliviano-chilena, que quisiera presentarse como un compromiso nacional, es más bien una posición política que, como bola de nieve, se ha establecido como respuesta a la problemática en cuestión alterando arbitrariamente la posición anterior que establecía, más seriamente, el apoyo peruano a la legitimidad de la causa boliviana.
Por lo demás, la Declaración está plagada de otros errores jurídicos como los de no establecer la no discriminación del uso de la moneda peruana en las zonas francas, ni la afirmación de la autoridad fiscal peruana, ni la afirmación de la propiedad de los nacionales en la zona franca (que no puede ser excluida por la de los extranjeros), ni la autorización del Congreso para el ingreso de tropas extranjeras (que es un mandato constitucional), ni la distinción entre el paso inocente en aguas territoriales –que no requiere de autorización- de la “navegación en el puerto de Ilo” que sí tiene limitaciones a las facilidades de navales investigación e instrucción marítimas que se ofrecen, ni la condición de que la instalación naval boliviana –que es bienvenidas para fines de instrucción- esté libre de cualquier influencia extranjera (asunto de no poca importancia a la luz de la influencia cubana y venezolana en instituciones de seguridad bolivianas), ni la capacidad jurídica del Estado en la cabecera de los ríos de curso sucesivo de hacer uso del recurso hídrico sin afectar el uso del Estado que no lo está, entre otros asuntos.
Más allá de la voluntad pragmática de llegar a una aproximación rápida e incondicional con el gobierno boliviano, estos asuntos deben ser rápidamente enmarcados en la ley peruana correspondiente. Ello es jurídicamente indispensable y estratégicamente realista para evitar un desborde de expectativas en una contraparte cuyo gobierno no ofrece ninguna garantía de que no seguirá comportándose ideológica y disfuncionalmente en relación al Perú. Por lo demás, el adecuado ordenamiento de estas concesiones permitirá una mejor atención de los acápites de integración profunda y de los acuerdos de manejo infraestructural mencionados en la Declaración de Ilo.