La OEA en el Contexto de la Crisis del Multilateral

13 de abril de 2005

Si los organismos internacionales son sólo lo que sus Estados desean, la erosión de los Estados por el incremento de la interdependencia o de la trasnacionalización, supondrá también la depreciación de esos organismos. Y si el multilateralismo contemporáneo se mide por la calidad de estas entidades internacionales, entonces los resultados del multilateralismo sólo oscilará entre diversos grados de ineficiencia.

Es muy probable que la crisis de la diplomacia multilateral obedezca tanto o más al encadenamiento negativo de estas instancias (organismos, Estado, multilateralismo) que a los excesos del unilateralismo (el caso de Estados Unidos) o del bilateralismo (en el que incursionan incrementalmente países menores como los nuestros). Ni la realidad unipolar ni la ineficiencia de la hegemonía (que no es equivalente a “imperio” como suele confundirse) parece influir más en la crisis del mutlilateralismo que la incapacidad de los Estados en ponerse de acuerdo con propósitos simultáneamente nacionales y colectivos.

Lo extraordinario de esta situación de post-Guerra Fría es que la tendencia a la univesalización de los valores liberales (la libertad, los derechos humanos, la democracia) no empareje con mayor identidad de intereses la mayor disposición a la cooperación existente. Es muy probable que ello pueda obedecer a que la propensión a la uniformidad de los principios con que se rige Occidente intensifique la diferencia de los intereses específicos de sus miembros una vez resueltos los generales al tiempo que las diferencias de valores con los que aún están al margen del ámbito liberal evoluciona hacia la beligerancia con esos terceros. Esa beligerancia “extrasistémica”, a su vez, retroalimenta las diferencias concretas entre los Estados liberales mientras su ámbito se expande.

Quizá sea este amplio marco el apropiado para evaluar la, hasta ahora, frustrada elección del Secretario General de la OEA. En consecuencia, si se espera que ésta sea resuelta el próximo 2 de mayo, el mecanismo de su solución deberá tener en cuenta también el contexto de crisis externa en que se desenvuelve el organismo interamericano. Y al hacerlo deberá inducir la intensa búsqueda del consenso entre sus miembros, la flexibililización de los alineamientos rígidos que ha producido la reciente contienda electoral (17 votos para cada candidato en cinco elecciones consecutivas) y, eventualmente, la declinación de las actuales polarizantes candidaturas.

Ello es especialmente necesario cuando, además, los candidatos son funcionarios de Estado en actividad que involucran la intensísima participación de sus gobiernos. Y cuando éstos, al calor de la contienda, tienden a asumir que quienes votaron por ellos han comprometido lealtades que devienen en indeseables alineamientos mientras que los votaron por el candidato rival son percibidos como antagonistas. Deshacer el espíritu de confrontación instalado en el ámbito interamericano a propósito de esta elección es aun más necesario cuando los Jefes de Estado patrocinadores de candidaturas tienden a comportarse como si éstas fueran una causa nacional en la que el gobierno correspondiente se juega no sólo el prestigio sino el status regional.

Por lo demás esas condicionalidades han adquirido dos dimensiones adicionalmente peligrosas. En el ámbito externo, Estados con relaciones diplomáticas más o menos armoniosas (o generalmente exentas de conflicto) y nutridas por intereses fuertemente complementarios, hoy tienden a enfriarse (el caso de México y Chile). Y en el ámbito interno, los gobiernos de esos países parecen sobredimensionar el éxito o fracaso de sus patrocinados relacionándolo, eventualmente, con próximas contiendas electorales internas.

La extraordinaria susceptibilidad con que ha reaccionado la opinión pública de nuestro vecino del sur así lo demuestra. De un lado se increpa al gobierno por no haber previsto adecuadamente la posibilidad de fracaso y se reacciona con hostilidad frente a la complejidad cambiante de la relación intraregional. Del otro, se cuestiona la relación con los vecinos a los que se les atribuye un rol extraordinario en el desarrollo del drama percibido. La insuficiencia que estos análisis muestran pueden ser proporcionales a la sensitividad con que la opinión partidaria en ese vecino pueda estar reaccionando.

Nada de esto se revertirá con la insistencia en dos candidaturas que apuntarían, ahora todavía más, a un resultado de suma 0 para los candidatos y la colectividad interamericana. Para que la elección del próximo Secretario General de la OEA sea uno de suma positiva (una en la que todos ganan) se requiere un candidato de consenso con el que la gran mayoría (no una mayoría simple) se sienta cómoda y bien representada, liberada de alineamientos insostenibles y dispuesta a restablecer una adecuada relación entre los países involucrados. El desescalamiento de la contienda de poder que se ha congregado en torno a la elección de un funcionario público –como es el Secretario General de la OEA- es imprescindible.

Más aún si ese funcionario debe contribuir a destrabar eficazmente y de manera comunitaria, los frustrados procesos interamericanos de redefinición del sistema de seguridad colectiva, de aplicación razonable de la Carta Democrática, de promoción de la integración hemisférica, de reforma y fortalecimiento institucional del organismo hemsiférico y de relación extraregional. Si estos procesos forman parte del acervo regional y de los intereses nacionales de los países miembros, su sistemática frustración ciertamente muestra la extraordinaria ineficacia de estos países para satisfacer sus propios requerimientos. Para contribuir a revertirla se requiere de un Secretario General activo, conciliador y liberado de limitaciones nacionales o de alianzas condicionanntes.

Por lo demás, en medio de la crisis del multilateralismo global, los países americanos no pueden darse el lujo de seguir desmereciendo el organismo regional más antiguo del mundo en tanto éste es un instrumento de identidad occidental, de organización hemisférica, de relación con los más poderosos y de inserción internacional en un escenario extracontinental que alumbra, incrementalmente, otros organismos regionales como formas contemporáneas de ordenamiento geográfico. Menos aún cuando la ineficiencia de la OEA ha llegado, nuevamente, al límite de lo políticamente admisible y cuando, a la luz de lo acontecido con el Secretario General renunciante -cuya falta de ética no es patrimonio de este Continente- , la respetabilidad de esa investidura ha topado nuevamente con el extremo de la tolerancia moral.

A mayor abundamiento, los organismos subregionales de integración y los Estados latinoamericanos que conforman la OEA saben que no podrán articularse adecuadamente al margen de esta entidad hemsiférica luego no de 57 años de existencia sino de 115 años de tradición. Así ocurrió durante la Guerra Fría y segurirá ocurriendo después de ella.

Pero para que esta entidad regional –que la Carta de la ONU reconoció implícitamente como estamento necesario de seguridad colectiva- no sea sólo un inercial e inocuo instrumento de diplomacia regional, su liderazgo debe ser reconocido por todos. Especialmente cuando una de sus funciones consiste en la dificil tarea de contribuir a aplicar los principios y normas que la propia organización ha adoptado por disposición de sus miembros. Frente a la resistencia de los Estados partícipes a comportarse de acuerdo a lo normado por ellos mismos la autoridad que les recuerde sus obligaciones no sólo debe ser enérgica sino ampliamnte aceptada.

Un segundo requerimiento es el referido ya no una reforma de contenidos sino a los mecanismos de toma de decisiones en función de una mejor representatividad. Ningún organismo regional puede reclamar eficiencia normativa con la sistemática disfuncionalidad de un grupo de países que, representado una extraordinaria minoría demográfica y económica, tiene capacidad de ejercer el rol de balancer en las relaciones hemisféricas. Este es el caso de los 14 países del Caribe de un total de 35 (si se incluye a Cuba que no ha sido expulsada sino suspendida del proceso decisorio).

Para evitar su excesiva interferencia, el proceso decisorio debería evaluar las bondades del modelo de doble mayoría europeo en el que la equivalencia de “un país un voto” ha sido reemplazada por el voto calificado de acuerdo al peso demográfico y no sólo nacional según la trascendencia de la decisión. Esta alternativa acabaría con la extraordinaria incidencia política derivada del ejercicio desmesurado del principio de la igualdad jurídica de los Estados tan bien aprovechado por ex colonias británicas y francesas que eventualmente no llegan ni a 50 mil habitantes por país, habitan en espacios de aún menos kilómetros cuadrados y sustentan economías que sumadas, en algunos casos, apenas alcanzan a la del más pobre mercado suramericano. Cuando su rol intermediador resulta sistemáticamente decisivo para el hemisferio los problemas de distorsión de la naturaleza de la decisión, asociada a consecuentes maniobras de cooptación, resultan demasiado evidentes para ser obviados. Estos problemas y su solución ya han sido advertido por muchos.

Y para agilizar el proceso decisiorio en materia de seguridad -y, eventualmente, de política hemisférica cuando corresponda (como la reacción rápida frente a emergencias nacionales entras las que la quiebra, vulneración o grave debilitamiento del orden democrático son algunas de las más relevantes)- evitando la interferencia desemesurada de países pequeños y minoritarios, la excesiva proyección del hegemón norteamericano y las complicaciones de las reuniones de ministros de relaciones exteriores, quizás un Consejo representativo con la autoridad del Consejo de Seguridad de la ONU deba ser considero.

Pero esa tarea circunstancial debe ser acompañada de la exigencia cotidiana del cumplimiento cabal de la Carta de la OEA, de las resoluciones de la Asamblea General y de las decisiones del Consejo Permanente por un Secretario General de amplísima convocatoria. De allí que este funcionario no debe emerger de una elección ganada por una pequeña mayoría como ocurriría, como mejor escenario, de mantenerse la pugna de los candidatos actuales. Es probable que ni siquiera el consenso en torno de terceras figuras gubernamentales sería pertinente frente a la magnitud de los desafíos hemisféricos actuales. Para confrontarlos quizás el mejor postulante sería una personalidad de limpia y ejecutiva trayectoria, reconocimiento universal y sin actual compromiso gubernamental. Si la contienda de poder estimulada por un elección regional regresa al terreno de la racionalidad, ésta es una alternativa que debe ser considerada.