La Política Exterior en el Mensaje de 28 de Julio

Como suele ocurrir en los Mensajes a la Nación de 28 de julio, la alusión a nuestra política exterior (que es generalmente edulcorada, estrechamente enumerativa y generalmente descontextualizada) tiende a cerrar ese discurso.

Este año no ha sido la excepción en una materia que ya no es exclusiva de uno de los tres primeros ministerios creados por San Martín. Si ello no implica que la política exterior sea la de menor jerarquía en la agenda gubernamental (no podría serlo porque el Presidente es su director), tampoco debiera indicar que la ampliación de responsabilidades internacionales del sector externo convierta a la Cancillería en un mero asesor o coordinador de la proyección de intereses de otras reparticiones burocráticas al tiempo que ese Despacho pierde masa crítica.

Sin embargo, la escasa importancia que se otorga a la política exterior en los mensajes presidenciales y la frecuente trivialidad con que su materia es tratada pareciera sugerirlo. Más aún cuando el mensajero presidencial no encuentra una racionalidad en los hechos que enumera y los desprovee de sentido contextual (que, como hoy, es muchas veces dramático) en procura de una conclusión generalmente exitista.

Estos términos de referencia se han repetido esta vez resumidos en cuatro puntos implícitos: el Perú es un Estado sin problemas limítrofes, es un gran vecino, es un foro global y es un socio estratégico de potencias superiores. De ese enunciado se podría concluir que su proyección externa es libre, que ésta carece de limitaciones o de amenazas graves y que si el Perú es una potencia emergente e integradora, el Estado y sus ciudadanos están seguros deben estar satisfechos o desprevenidos.

Si esta conclusión puede ser incorrecta, ciertamente puede ser sugerida por la simple enumeración de hechos en el Mensaje: la sentencia de la Corte Internacional de Justicia que estableció el límite marítimo con Chile, las exitosas reuniones de gabinete binacionales con tres de los cinco vecinos, el potencial de la Alianza del Pacífico, la sucesión de eventos globales que encuentran al Perú como sede y la calidad “estratégica” que ha adquirido la relación con Estados tan diversos pero potentes como China y Corea del Sur además de las libertades adicionales concertadas con la Unión Europea.

Esa sucesión de hechos y situaciones sugiere un mejor posicionamiento y status del Perú en el entorno internacional (lo que es cierto). Pero en relación a cada uno de ellos debemos también andarnos con cuidado en los ámbitos vecinal, regional y global.

 Para empezar, si es cierto que el problema fundamental de límites ha sido jurídicamente cerrado, sus dimensiones específicas en el caso de Chile siguen abiertas sea porque en el ámbito marítimo no se ha cumplido plenamente la sentencia de la Corte sea porque ese país ha innovado el escenario continental al expresar rebeldía frente al Tratado de 1929.

Si, sobre lo primero, la Corte le ha tomado la palabra al Perú en el sentido de que éste se comporta de acuerdo a la Convención del Mar y, por tanto, respeta sus diferentes ámbitos espaciales, no se entiende cómo es que el Estado no cumple con adherir a esa Convención para transformar en derecho positivo lo que hoy pertenece, se dice, al ámbito consuetudinario.

 Frente a la excusa de que “no es el momento” para dar ese paso (en realidad, nunca parece serlo), el gobierno está perdiendo una extraordinaria oportunidad para avanzar en ese proceso porque la sentencia abre un escenario para que la adhesión a la Convemar “rápida” y menos áspera.

Y lo es porque esa adhesión tiene el aval (por decir lo menos) de un fuero jurisdiccional al que hemos recurrido voluntariamente para resolver, bajo sus normas (las de la Convención), una materia de límites que no pudimos resolver bilateralmente.

Sin embargo, en lugar de aprovechar y cumplir con el voto de confianza que la Corte ha dado a la argumentación peruana sobre comportamiento convergente con el Nuevo Derecho del Mar, hoy seguimos recurriendo a subterfugios para no adecuar una norma constitucional sobre dominio marítimo (que fue adoptada como una transacción no definitiva) que no refleja lo que la sentencia y lo que el argumento peruano establecen sobre la “Constitución de los mares”.

Por lo demás, ello nos genera un problema de desinserción jurídica cuando el sustento contemporáneo de la política exterior peruana se basa en la inserción en los regímenes del sistema internacional que complementa su tradición de respeto del Derecho Internacional. Esta disonancia resta credibilidad a la conducta externa del Estado en momentos en que la “imagen” vinculada a esa conducta sigue siendo un sustento de la influencia y un resguardo frente a contingencias futuras.

En segundo lugar, la afirmación de que el Perú ha concluido su problemática limítrofe no se refleja en los hechos en tanto Chile sigue reclamando como suyo el “triángulo terrestre” e impidiendo que el Perú pueda ejercer jurisdicción plena a todo lo largo de la línea de la Concordia mientras el Perú guarda silencio en el Mensaje presidencial más importante del año.

Ello pone en cuestión la realidad del punto Concordia que, en su dimensión marítima, fue parte sustantiva de la demanda peruana. Y facilita la rebeldía chilena frente al Tratado de 1929 reflejando pasividad frente al comportamiento revisionista y expansionista del vecino resumido en el argumento de que el límite terrestre es el paralelo que pasa por el Hito 1 (al respecto, ni siquiera la aclaración de que la sentencia se refiere al paralelo del Hito 1 sólo para referir el punto de inicio del límite marítimo ha merecido mención por su valor intrínseco).

El silencio sobre esa materia es peligroso como ya lo ha demostrado la sentencia que, basada en buena cuenta en los actos propios, no ha concedido al Perú una línea equidistante a partir del punto Concordia. Nos parece que, con estos antecedentes, la afirmación de la soberanía y jurisdicción peruanas sobre el “triángulo terrestre” debieron ser mencionadas.

Dicha mención no impedía un marco de una nueva versión de las “cuerdas separadas” o de “relación inteligente” (como la próxima reunión del Consejo de Integración Social Perú-Chile). Más bien el no hacerlo incorpora fricción latente (que no es lo mismo que conflicto) que en algún momento se reflejará en la Alianza del Pacífico (uno de los puntos que sí fueron mencionados en el Mensaje).

De otro lado, si la Alianza del Pacífico es, además de acuerdo de integración profunda, una innovación geopolítica en tanto genera integración vinculada al mar (la de los Estados ribereños), a la cuenca del Pacífico (México, Perú y Chile negocian el Acuerdo Transpacífico que debiera ser la base de un, aún lejano, acuerdo de integración de la cuenca del Pacífico en el marco APEC) y a la relación entre los Estados liberales del área, era preciso señalar las limitaciones, logros y objetivos.

Entre los primeros se encuentran, por ejemplo, un bajo punto de partida (un comercio intrarregional ínfimo), intentos brasileños de participación quizás inoportuna en el MILA mediante compras parciales de bolsas nacionales (Santiago, Lima) o la seria complicación de un anclaje regional impedido por los modelos heterodoxos del resto suramericano que impiden una adecuada integración suramericana. En cualquier caso, la mención de logros y objetivos sensatos parecía más importante que indicar un número inabordable de viviendas que se entregarán en el 2016.

Por lo demás, si el Perú es un foro de cumbres internacionales interestatales (ASPA, COP20) e interinstitucionales (Foro Económico Mundial, Junta de Gobernadores del Banco Mundial y de FMI) es evidente que el mensaje debió contener, por ese sólo hecho, una preocupación por los contenidos y realidades actuales de esas cumbres. Por ejemplo, la crisis estratégica del Medio Oriente que implica proliferación de Estados fallidos y la emergencia de una entidad terrorista con vocación estatal implica que hoy no es posible una nueva cumbre ASPA. Y también explicar el rol del Perú en relación al cambio climático en a la COP 21 (Francia). En ambos casos, expresar nuestra posición parecía de lo más relevante.

Por las mismas razones resulta incomprensible el olvido de un diagnóstico sobre el shock externo que implica la peor caída de los precios de los commodities en medio siglo (Ministro de Economía) y el incremento futuro de las tasa de interés en Estados Unidos. Si ésta es una materia que probablemente se tratará en la próxima Junta de Gobernadores del Banco Mundial y del FMI, es claro que esta crisis sistémica merecía una consideración de importancia en el capítulo de política exterior que reforzara el capítulo del sector Economía. Especialmente cuando nuestra inserción económica sigue dependiendo sustancialmente de la exportación de minerales.

En ese marco de alta vulnerabilidad local (aunque menor comparada con otros vecinos) la asociación estratégica con China (que ha devenido en una nueva forma de dependencia) y con Brasil (cuya recesión se complementa con una intensa inestabilidad política) debieron merecer también una evaluación acorde con las circunstancias en lugar de su propuesta exitista (en lugar de Brasil, se mencionó a Corea del Sur).

Esta tendencia a la enumeración afectó también la referencia europea en la que apenas se destacó, con total prescindencia de la crisis de la eurozona y sus implicancias para el Perú, la liberación de vías para viajes de corta duración a la Unión Europea. Si el Ministro de Economía ha salido a los medios ampliar los puntos de vista del gobierno, no sería innecesario que la Cancillería haga lo propio con su agenda.

Para explicar de manera adecuada estas realidades e interrogantes en el último año de gobierno, ciertamente había tiempo este 28 de julio.