Alejandro Deustua
26 de mar de 2005
27 de marzo de 2005
Sin duda que la venta de armamento por quien es garante de un acuerdo de paz a uno de los miembros de ese acuerdo afecta extraordinariamente a la parte perjudicada y al conjunto del régimen que regula esa relación bilateral. El problema es aún más grave en tiempos de guerra cuando la vulneración del rol tutelar, la violación de dispositivos de la ONU que prohíben la entrega de armas a las partes en conflicto y el alineamiento estratégico del garante con uno de los beligerantes configuran una compleja amenaza a la seguridad del afectado. ¿Pero sigue ésta en pie una década después de ocurrido el hecho, siete años luego de acordada la paz entre los beligerantes y resuelto el problema sustantivo entre ellos?
Si la respuesta es negativa, como es el caso en la reciente crisis de confianza peruano-chilena desatada por unas irresponsables declaraciones de un prófugo militar ecuatoriano, ¿cuál es la naturaleza del problema? Para el Perú ésta debiera concretarse al examen de su dimensión histórica, al señalamiento de la intensidad estratégica de la vinculación chileno-ecuatoriana y a la evaluación de la credibilidad del interlocutor chileno a la luz de tales antecedentes. Antes que frente a un problema de seguridad, estamos entonces frente a una situación que afecta la consistencia política de la relación bilateral.
Y si éste es el caso, ¿cómo se calibra el problema actual si éste ya ha sido tratado en 1994-1995, las explicaciones han sido brindadas y los gobiernos de entonces decidieron superarlo? Pues con los mismos criterios de entonces (se habría tratado de una iniciativa militar chilena insuficientemente controlada por el poder civil). Salvo que hubieren ocurrido hechos nuevos que transformen la naturaleza de lo ocurrido. Si nuestras autoridades sostienen que hay nuevos indicios sobre el particular, debemos creer en su dicho.
Pero si los indicios no han sido definidos ni presentados y, por tanto, de momento, éstos no cambian la naturaleza del problema ni su pasada cronología ¿es entonces racional escalar su dimensión diplomática, dejar en suspenso los contactos militares generadores de confianza entre las partes e incluir tácitamente en esa cancelación canales de consulta institucional bilaterales?
Si la respuesta es negativa, como lo es, y si luego de intercambios diplomáticos de ambigua titularidad, las cancillerías deciden regresar al cauce institucional ad hoc que no debieron poner en riesgo, entonces asistimos a un serio problema de toma de decisiones sobre temas de seguridad y política exterior en la relación peruano-chilena.
En lo que concierne al Perú, éste supera el nivel circunstancial (la súbita inducción del problema por terceros) o de incompetencia de un gestor coyuntural (la oficina de un premierato complicada por otras urgencias) en tanto se permitió el fácil escalamiento de un problema, la configuración de una crisis y el posterior retorno a un adecuando nivel de manejo al costo de haber alterado por completo un proceso institucional que compromete intereses nacionales complementarios (la toma de contacto de las más altas autoridades de defensa peruanas y chilenas). La volatilidad de este proceso de decisiones está a la vista.
A esa problemática concurrieron, con mayor o mayor incidencia, factores contextuales en Perú, Chile y Ecuador que ambientaron el problema.
En el Perú éstos correspondieron a la confrontación entre Ejecutivo y Legislativo en torno a un tema que ponía en cuestión la legalidad del origen electoral del partido de gobierno. En Ecuador, el contexto relevante fue el de la intensidad de la confrontación política interna que involucra a militares retirados con mando durante el conflicto de 1995 con el Perú. Y en Chile, el ambiente fue influenciado por la inminencia de la contienda electoral interna y otra externa en la que un candidato chileno es fuertemente respaldado por su gobierno.
En el caso del Perú, el apresuramiento que marcó el manejo de la crisis estuvo ligado a la disonancia institucional interna. Además, la interrelación de gestiones simultáneas entre una comisión investigadora del Congreso que concurría a Palacio (y que cuestionaba el origen del gobierno), el Consejo de Defensa Nacional (que debía lidiar esa misma tarde con un problema externo de naturaleza incierta), el Primer Ministro (que, congestionado por la conflictividad interna, había sido encargado de la cartera de Relaciones Exteriores), el Ministro de Defensa (que hacía pocos días retornaba de Chile con la sensación de éxito en el fortalecimiento de la relación bilateral) y la ausencia del Canciller (que, en visita oficial en Italia, fue consultado aunque no dio suficiente muestra de ello) ciertamente afectó la calidad y la forma de la decisión.
La dispersión de la autoridad en el manejo de la crisis quedó en evidencia indicando, además, posibles complicaciones en la gestión de la política exterior y en su consistencia institucional. A racionalizar el proceso no ayudó la fuerte carga emocional que lo rodeó derivada del sustancial cuestionamiento parlamentario del gobierno y de la relancia del interlocutor externo.
En el caso ecuatoriano, la impertinencia de las declaraciones de un ex-Jefe del Comando Conjunto puede explicarse tentativamente por su propia condición de prófugo obligado a demostrar poder (en este caso, la capacidad de causar daño), a complicar la condición de sus ex-colegas y rivales implicados en un caso de compra ilegal de armas y apropiación de recursos (la compra de armamento desde Argentina) o de afectar la creciente vinculación castrense peruano-chilena considerando, en su perspectiva, que ésta complica la relación especial que el Ecuador mantiene con Chile.
Para los efectos prácticos, el irresponsable general ciertamente logró transitoriamente el último propósito aunque haya priorizado el primero o el segundo. Además, la necesidad del gobierno ecuatoriano de marcar distancia con el oficial prófugo (el Presidente del Ecuador es un militar que también participó en el conflicto de 1995), de no comprometerse con las implicancias de sus acciones y, quizás, alguna expectativa estratégica sobre el desenlace de la crisis contribuyeron a que éste se mantuviera al margen en lugar de ayudar a desescalarla con algún pronunciamiento. Al respecto, sólo se adujo que la situación del oficial prófugo es responsabilidad del Poder Judicial.
En el caso de Chile –el Estado más afectado por las declaraciones de Bayas y que perdía, tanto como el Perú, con la complicación del proceso de generación de confianza-, su gobierno disponía probablemente de menor capacidad de maniobra en decisiones de alta política por dos razones. Primero, su Presidente se encuentra involucrado en una campaña electoral en la que la continuidad en el gobierno de la coalición oficialista depende una muy popular ex Ministro de Defensa. Segundo, el gobierno chileno se ha involucrado intensamente en la promoción de de la candidatura de su Ministro del Interior y ex-Canciller en la época en que ocurrió el incidente (1994-1995) a la Secretaría General de la OEA.
En consecuencia, la necesidad de disolver rápidamente cualquier obstáculo o complicación exógena a esas candidaturas, el requerimiento inmediato de firmeza frente a exigencias externas (p.e. frente a la solicitud de investigación actualizada de los hechos por el Perú), la necesidad de no ir más allá de respuestas ya brindadas en relación a los hechos y el requerimiento de mantener la relación especial con Ecuador quizás contribuyeron a no intentar alternativas (p.e. el cuestionamiento o desmentido directo de las declaraciones de Bayas) frente a la suspensión del proceso en marcha. Considerando correctamente que la crisis podría ser tratada en el ámbito de los mecanismos institucionales existentes (el “2 más 2”) probablemente se estableció además que, a la luz de la magnitud de la reacción peruana, no era necesario mostrarse más flexibles que la contraparte.
Como queda claro, los condicionamientos ambientales en la toma de decisiones por los tres países en una situación de crisis –aunque ésta fuera menor- impactaron en unos Estados más que en otros los procesos de toma de decisiones.
En lo que respecta al Perú, ese impacto puso en evidencia una variedad de problemas de gestión que enunciaremos y que deben ser resueltos.
Primero, la crisis puso de manifiesto la existencia de una institucionalidad menos cohesionada de lo que se creía en la conducción de la política exterior. Este defecto se reveló en la debilidad de las instancias internas en ausencia del Canciller (lo que, a su vez, muestra fuerte concentración decisitoria y de evaluación en la Alta Jerarquía), en la lentitud en la consulta de los estamentos básicos de la gestión (mostrada por el anuncio de consultas con los actores relevantes de la época –1994/1995- con posterioridad a la adopción de las decisiones iniciales, lo que revela escaso manejo de los antecedentes) y en la proclividad a restar legitimidad a los mecanismos institucionales externos (las instancias de consulta y coordinación a nivel de ministros y de altas autoridades peruano-chilenas).
Segundo, la falta de preparación de los funcionarios e instituciones que quedan a cargo del Despacho de Relaciones Exteriores en ausencia del Canciller (situación cada vez más frecuente) y su tendencia a sobre reaccionar. Si el Canciller ordenó que el Embajador en Santiago solicitara verbalmente una investigación, sólo podía recibir una respuesta verbal de su contraparte. Y sin embargo, el Ministro encargado de la Cartera escaló su reacción sin clarificar si lo hacía bajo su responsabilidad o en coordinación con el Canciller. Ésta situación es particularmente grave en el manejo de crisis.
Tercero, no parecen existir en Cancillería equipos ni pautas de manejo de crisis que faciliten el trato de un problema emergente con el propósito de atenuar su impacto inicial.
Cuarto, en un tema que concierne a Relaciones Exteriores y Defensa, la presencia del Ministro de Defensa fue confusa y de poco perfil (a pesar de su experiencia inmediata en la activación del mecanismo de confianza con Chile).
Quinto, la coordinación con otros sectores relevantes para la política exterior no sólo pareció débil (nuevamente el caso del Ministerio de Defensa) sino apresurada (la convocatoria del Consejo de Defensa Nacional se hizo una vez que se había escalado el problema -no antes- lo que, a su vez, pareció agravarlo).
Sexto, la intromisión de otros actores públicos no pudo ser controlada adecuadamente (el caso de ciertos parlamentarios que buscaron tomar contacto, por su cuenta, con misiones extranjeras).
Sétimo, la cuestionable relación con la prensa (los medios consultaron todas las opiniones posibles sin contra con pronunciamientos oficiales sucesivos que fijaran los parámetros de la discusión mientras algunos parecieron canalizar información reservada sin que ésta fuera oficialmente matizada)
Octavo, la influencia de los factores irracionales (especialmente los emocionales derivados de la relación histórica) en la gestión de crisis afloraron con extrema visibilidad sin que éstos intentaran ser atenuados por las autoridades responsables.
Noveno, la presencia del responsable de la política exterior -el Presidente- pareció menor a lo esperado en estos casos (su ausencia permitió a la prensa extranjera enfatizar aún más la influencia de su especial problema político en la gestión externa).
Si en algo puede contribuir una crisis que pudo evitarse a prevenir que algo parecido ocurra en el futuro, que lo que ocurra pueda ser mejor controlado y que ese proceso se enmarque en un proceso decisitorio de mayor cohesión institucional, he aquí algunos puntos que merecen evaluación. Especialmente cuando se trata de casos en cuyo trato ciertas autoridades no parecen distinguir bien entre los problemas del pasado y del presente o cuál es la relación entre ellos.