Alejandro Deustua
13 de abr de 2007
En una versión extrema del condicionamiento de la política exterior, un canciller peruano sostuvo que ésta es una función de la política interna. Esa afirmación no sólo es incorrecta en tanto desconoce la especificidad de la política exterior en cualquier Estado contemporáneo sino que ignora la incidencia, no pocas veces determinante, de los factores externos en la misma.
Salvado ese punto, el condicionamiento de la política exterior por factores internos (que es superior hoy a la de hace un cuarto de siglo) se está mostrando radical en una variedad de Estados (grandes, medianas y pequeñas potencias) en tiempos recientes. En una rápida observación coyuntural se puede reconocer que esta fenomenología proviene principalmente del conflicto de poderes (el caso de Estados Unidos), de la presión de la opinión pública afectada por un poder externo (el caso de la elección española del 2004), de la presión interna ejercida de manera desintermediada sobre el Ejecutivo (el caso de la Argentina con consecuencias sobre el Uruguay) o de la decisión del Ejecutivo de desinstitucionalizar su política exterior (los casos de Venezuela y Bolivia).
Aunque no son éstos los únicos casos de fuerte pérdida de especificidad de la política exterior y su número llame la atención, su situación no constituye hoy un género ni es predominante ni deseable. Estos casos revelan más bien situaciones de crisis antes que de normalidad. La intensidad y la calidad del impacto externo de esas crisis dependen, en buena cuenta, de su condición. Es decir, de si éstas constituyen crisis de gobierno o crisis de Estado.
En los ejemplos escogidos, parece evidente que los casos norteamericano y español son casos de crisis de gobierno cuyas consecuencias, siendo dramáticas para algún sector de la política exterior, no importa un cuestionamiento genérico al conjunto de intereses nacionales del Estado. En cambio en los casos boliviano y venezolano nos encontramos frente a verdaderas crisis de Estado que cuestionan la naturaleza y las formas de expresión del universo de intereses nacionales de esas entidades políticas.
En el caso de Estados Unidos la crisis de gobierno se ha reflejado en una realidad que no tiene muchos antecedentes en política exterior. En efecto, el escalamiento de la oposición pública a la conducción de la guerra de Irak ha evolucionado al desafío abierto en la conducción bélica y de la política vinculada a ella. Este es el caso ejemplificado por las visitas que la lidereza de la mayoría de la Casa de Representantes llevó a cabo recientemente al Medio Oriente (especialmente a Siria) contradiciendo la voluntad expresa del Presidente de la primera potencia y los objetivos de su agenda.
Es verdad que ello ocurre en un marco constitucional en el que la ley fundamental se preocupa más por establecer un equilibrio de poderes que por el otorgamiento claro competencias en el ejercicio de la política exterior. Sin embargo la Constitución sí otorga al Presidente un rango superior en materia de seguridad al reconocerle el cargo de comandante en jefe de las Fuerzas Armadas. Y aunque el debate jurisdiccional en esta materia no se ha resuelto, la práctica y la tradición han ido decantando la autoridad del Jefe de Estado sin desmerecer el rol del Congreso. Si el viaje de la señora Pelossi ha cuestionado esa práctica, ello muestra la intensa crisis de gobierno que padece la primera potencia.
Como es evidente, la complejidad de la crisis deriva del malestar de la opinión pública, su impacto en las últimas elecciones parlamentarias (que alteró la composición del Congreso) y su proyección sobre el proceso electoral del 2008 es hoy cotidianamente influyente.
De esta manera, una guerra externa que debiera haber conducido a la unidad nacional, está erosionando, a través de la influencia de la opinión pública, del conflicto interburocrático y de las expectativas políticas de los candidatos la realización de un interés vital del Estado en la primera potencia. Aunque las tropas se mantienen en el frente y la orientación de la guerra sigue residiendo en la Casa Blanca, la disminución de la especificidad de la política exterior norteamericana en esta materia es manifiesta. La crisis de gobierno, sin embargo, no ha determinado la total desaparición de esa autonomía relativa.
En el caso de España, la alteración de los resultados de las elecciones del 2004 por un factor exógeno (el atentado terrorista del 11 de marzo), incrementó drásticamente la oposición a la participación española en la guerra de Irak. Ello, a su vez, condujo al triunfo del PSOE como producto de una crisis de gobierno de último momento (el supuesto desmanejo de la información sobe el atentado por el Partido Popular). La crisis, en el momento cúspide de la contienda electoral, determinó que un proceso orientado a la reelección terminara en un cambio de mando. Ello, a su vez, condujo a la retirada española del frente de batalla. Pero no alteró la naturaleza del conjunto de los intereses nacionales de España. Así la afectación de la especificidad de la política exterior española se contrajo, en buena medida, a la conducción de la guerra pero no cambió sustancialmente el resto de la agenda a cargo del Jefe de Gobierno y del Jefe de Estado.
En las crisis de Estado, definida por el cuestionamiento y redefinición de los principios e instituciones de conducción de la entidad política, el condicionamiento de la política exterior por la política interna vinculada al cambio sustancial suele ser plena. Esta situación excepcional sólo ocurre en procesos revolucionarios como en el caso de Bolivia y de Venezuela. En cambio, es más rara en casos circunstanciales como el que caracteriza la generación y el manejo de la crisis de la relación de la Argentina con el Uruguay.
En el caso boliviano la influencia de la política interna en la externa, siendo total, sólo pudo resultar en un cambio radical de la política exterior. La quiebra de la continuidad de una política de apertura por una de vocación autárquica y regionalista fue el reflejo de la alteración de la fuente del interés nacional (el grupo étnico), de sus valores e intereses independientemente de su dimensión estadística. Y en tanto la entidad étnica, estuvo en Bolivia articulada inicialmente por un grupo de interés específico (el gremio cocalero) alrededor del cual giraban los demás, el interés general correspondiente tendió a canalizar también el interés particular de este grupo.
Dado que ese proceso revolucionario sólo pudo canalizarse quebrando la institucionalidad preexistente, la política exterior terminó siendo, acá sí, una función de la interna.
El caso de Venezuela es muy distinto a pesar de que la alteración o redefinición general de intereses nacionales sea producto también de un cambio revolucionario en la organización y la conducción del Estado. Aunque la influencia de la opinión pública en él opera de manera también desinstitucionalizada (la democracia directa o participativa en lugar de la representativa), la concentración del poder en el Jefe de Estado incrementa el nivel de especificidad de la política exterior. Redefinida ésta con el determinante apoyo popular, su conducción autoritaria recupera para esa política una dimensión aún más singular que en el estado de cosas anterior. Pero, aún así, la política exterior no puede desvincularse de la interna: una vez consolidada aquélla, el gobierno requiere de la instrumentalización de la opinión pública aún luego de haber obtenido su respaldo.
El caso argentino es sui generis en este examen. La influencia de la opinión pública en la conducción de la política exterior se probó extraordinaria en un caso particular: la oposición de un grupo de ambientalistas radicales en provincias a la instalación de una empresa extranjera en el vecino Uruguay. El movimiento excéntrico (que en Argentina no excluyó a los denominados "piqueteros") fue luego amparado por la autoridad regional y posteriormente por la nacional. La crisis que alteró los términos de la relación con el Uruguay generada por un grupo de particulares con influencia directa sobre el gobierno mostró una crisis parcial del Estado en el sentido de que éste sacrificó circunstancialmente una relación bilateral especial al no aplicar el instrumental propio de la política exterior y permitir la violación del derecho internacional (el corte sistemático de vía de comunicación internacionales).
En cada uno de estos casos el condicionamiento de la política exterior por la política interna ha mostrado la pérdida de especificidad de aquélla. Pero en tanto estos casos son productos de crisis de gobierno y de Estado ellos superan la medida en que la política interna influye sobre la externa. En un contexto general de estabilidad y continuidad ninguno de ellos contribuye a sustentar la afirmación de que la política exterior es una función de la interna.