Alejandro Deustua
12 de nov de 2010
Luego de la publicación de la muy cuestionable Declaración de Ilo que daba cuenta, el 19 de octubre, de la ampliación de las facilidades de las zonas francas otorgadas a Bolivia en 1992 y de otras de carácter militar, el gobierno ha procedido a corregir algunos de estos graves errores.
En efecto, luego de que la Declaración informara, sin elemental resguardo jurídico, sobre beneficios adicionales referidos a las zonas francas industrial y de turismo ya concedidas a Bolivia (extensión de plazos, exenciones tributarias, derechos de propiedad, entre otros) y sobre el establecimiento en territorio peruano de instalaciones bolivianas de instrucción militar (y hasta pusiera por escrito una supuesta posición peruana sobre el problema de la mediterraneidad boliviana que comprometía derechos peruanos establecidos en el Protocolo Complementario del Tratado de 1929), se ha publicado un Acta que ordena mejor los hechos y un Protocolo que establece el marco jurídico de los beneficios mencionados en la Declaración.
El Acta describe los compromisos formalizados, da cuenta de una suerte de programa amplio de acción bilateral y elimina el error principal de la Declaración que distorsionaba los términos del apoyo peruano a la causa boliviana sobre acceso al mar absteniéndose de mencionar esa posición.
De otro lado, el Protocolo Complementario y Ampliatorio a los Convenios de Ilo establece el marco jurídico que establece la normativa general que gobernará la ampliación de las facilidades de zona franca concedidas a Bolivia y las que ahora se ofrecen a la Armada de ese país clarificando las obligaciones y derechos emergentes de esa ampliación que se presentó originalmente con informalidad y apresuramiento extraordinarios.
Sin embargo, subsisten serios problemas en el Acta vinculados a la sustentación de los compromisos así como vacíos jurídicos en el Protocolo.
En efecto, el primer documento no sólo desconoce la racionalidad de los acuerdos de 1992 sino que sus antecedentes aparecen minimizados al punto de la irrelevancia. Ello refleja desconocimiento de los motivos geopolíticos originales que incentivaron los acuerdos y prefiere olvidar sus circunstancias ligadas a las afinidades que compartían entonces Perú y Bolivia: en ambos en países regía la democracia representativa (el autogolpe de Fujimori se produce en abril de 1992, tres meses después de la suscripción de los acuerdos) y Bolivia no pretendía desempeñar un rol de potencia generadora de fricciones (el descubrimiento de los segundos yacimientos de gas en la región ocurre recién en 1998, su conflictivo empleo geopolítico se produjo luego y la proyección estratégica de la ideología del gobierno boliviano ocurre recién a partir del 2005).
Al respecto debe recordarse que en 1992 la relación peruano-boliviana era lerda pero basada en progresivos acuerdos de integración física mientras que la relación de Bolivia con Chile era distante motivada por la minimización chilena del problema de la mediterraneidad boliviana.
Y aunque la agresión terrorista influyó en la necesidad de mejorar la relación con los vecinos, la decisión peruana de incrementar sustantivamente la relación con Bolivia en ese momento obedecía a razones de largo plazo. Y éstas se reflejaron en el objetivo de los acuerdos de Ilo: más allá de las deficiencias en la gestión de acuerdos precedentes. Perú y Bolivia decidieron intensificar la integración bilateral con el propósito de de que ésta fuera central en la integración regional (quizás un exceso).
En razón de ese objetivo las zonas francas industrial y turística y la vía de acceso correspondiente intentaban compensar, además, la falta de implementación boliviana de una concesión similar (aunque de menor alcance) realizada en 1974 siguiendo el rumbo de acuerdos de significado geopolítico que, partiendo del acuerdo de condominio indivisible de las aguas del Titicaca de 1955, consolidaran la relación peruano-boliviana en el altiplano y en el Pacífico.
Esa racionalidad no se refleja en los compromisos recientes ni puede hacerlo porque la motivación de los mismos es sólo diplomática, su cálculo del balance es cuestionable, su objetivo es inmediato y su ejecución apresurada. La necesidad de obtener rápidos resultados con Bolivia a la luz de la especial relación que el gobierno de ese país mantiene con Chile en el contexto del proceso de solución de la controversia marítima peruano-chilena parece haber impulsado la generosidad peruana sin solicitar nada a cambio.
Así, una mala relación bilateral sedimentada en la naturaleza del régimen boliviano, la ideologización de su política exterior, su desconocimiento de los códigos diplomáticos, su alineamiento estructural con un núcleo de poder caribeño (el cubano-venezolano) y sus excéntricas ramificaciones (p.e. la relación con Irán) que requería una aproximación política y económica sofisticada, paciente, compleja y persistente, quiso ser corregida con una rápida concesión de naturaleza geopolítica.
El apresuramiento peruano (que la Declaración evidencia y que los documentos posteriores sólo enmiendan parcialmente) ha llevado a concesiones mayores a un régimen con intereses generales divergentes a los peruanos, a priorizar las circunstancias inmediatas sobre el largo plazo, a olvidar el carácter de la relación peruano-boliviana que intentaba construir cuando la convergencia de intereses era manifiesta y hasta a postergar los mínimos derechos peruanos.
En efecto, según los acuerdos de Ilo de 1992, el Perú tiene derechos en Puerto Suárez para acceder a la sustancial vía fluvial Paraguay-Paraná (por la que el comercio de Santa Cruz exporta alrededor del 50% de los commodities que produce) y acceder al centro de la cuenca del Plata (Buenos Aires-Rosario) quizás en el marco IIRSA. Este derecho de acceso peruano al corazón geopolítico suramericano no ha sido siquiera mencionado ni en la Declaración ni en el Acta presidencial.
Más allá de que ese derecho sea realizable, el hecho es que la prescindencia gubernamental del mismo revela desatención sustantiva a lo propio transformada en generosidad superlativa con terceros y gestionada con propósitos quizás sólo diplomáticos (que, por lo demás, han sido tratados, en no escasa medida, al calor del particular humor y extravagancia verbal de las autoridades de ambas partes).
Por lo demás, el Acta no hace mención alguna a un necesario cambio sustancial de la relación peruano-boliviana (como tampoco ocurre en la Declaración) confirmando que el cambio de la conducta del régimen boliviano en relación al peruano no está asegurada, ni mucho menos. La ligereza funcional del Acta es de tal naturaleza que apenas se ocupa de establecer unos compromisos para implementar el uso de las zonas francas en Ilo sin poner en relieve lo que se espera de ese puerto teniendo en cuenta que el manejo de la carga boliviana en el Perú se canaliza por Matarani (donde Tisur ha logrado incrementar la atención de contenedores boliviano pero perdido posición en el manejo de volúmenes a granel al tiempo que la carga boliviana por ese puerto ha decaído desde el 2003).
De otro lado, si el Acta no se preocupa de estos asuntos, el Protocolo que cubre con un manto de seriedad jurídica lo que en la Declaración aparecía como un ejercicio de puro libre albedrío, presenta serios problemas.
El primero de ellos, en relación a las zonas francas, es la debilidad con que se establece la vigencia de la ley peruana para todas las actividades que se realicen en las zonas francas. Un ejemplo de ello, se muestra en el capítulo sobre solución de controversias: éstas serán tratadas por las autoridades de ambos países pero, en caso de impasse, nada se dice sobre el imperio de la ley nacional (a diferencia de lo que ocurre en el capítulo laboral).
Un factor de preocupación adicional es la falta de cobertura de los aspectos de seguridad. Teniendo en cuenta que Perú y Bolivia son productores de coca y de cocaína, que la laxitud boliviana en la materia es mayor (su récord de cooperación internacional en el área deja mucho que desear) y que los puertos peruanos son utilizados por el narcotráfico, llama la atención que ni en el Acta ni en la Declaración ni en Protoclo hayan hecho mención a este problema ni mucho menos dejado establecido que las zonas francas serán especialmente resguardadas por la autoridad peruana para impedir cualquier actividad de narcotráfico. Si el Perú no quiere un enclave mucho menos desea que una zona franca –como ocurre con muchas zonas francas- pueda convertirse en un polo de atracción para el narcotráfico.
Un tercer factor preocupante es que el capítulo sobre cooperación interinstitucional no haya favorecido la opción de instalaciones de la Marina peruana que la Armada boliviana pudiera emplear para efectos de instrucción superando los niveles de cooperación tradicional en el sector. En lugar de ello, se ha acordado la instalación en Ilo de un Anexo de la Escuela Naval de Bolivia sin mayores resguardos que los que se establecerán en convenios futuros.
Este asunto, que genera dudas de carácter constitucional sobre la presencia de fuerzas armadas extranjeras que el Congreso deberá resolver, podría haber sido más fácilmente aceptado si hubiera la certeza de que las fuerzas armadas bolivianas no han sido depuradas con peculiares propósitos y que éstas son inmunes a la manifiesta influencia venezolana en el gobierno boliviano. Lamentablemente esa certeza no existe hoy día al tiempo que las señales que provienen del gobierno de Bolivia indican una creciente vinculación de seguridad con instituciones venezolanas, cubanas y otra de pernicioso carácter extra -regional.
Mientras el gobierno boliviano no brinde garantías sobre la materia esa presencia no parece la más recomendable. En todo caso, las instalaciones deberán quedar incuestionablemente bajo soberanía peruana, previa autorización del Congreso, al tiempo que la Marina peruana deberá redoblar esfuerzos para formar, y no sólo instruir, en lo que quepa a sus colegas bolivianos.
Lo extraordinario es que los documentos mejorados no sólo no precisan este punto sino que autoridades de los dos países ya han procedido a colocar la primera piedra en Ilo bajo protesta de la municipalidad local. No es ésta la mejor forma de generar confianza o de ganar influencia con el vecino.
Este conjunto de problemas se hubieran podido evitar si no se hubiera confundido el afán diplomático con la manipulación geopolítica y si en lugar de optar por resultados inmediatos se hubiera escogido el gradualismo y operado con mayor prudencia con un vecino que, habiendo sido próximo a pesar de su tendencia oscilante, hoy no comprende bien su vinculación con el Perú.