27 de marzo de 2006
El gobierno norteamericano acaba de confirmar a través de la actualización de la Estrategia de Seguridad Nacional (la original se publicó el 2002) que se encuentra en guerra, que su desafío principal es el terrorismo y que su objetivo fundamental es la derrota de esa amenaza y la expansión del ámbito internacional de libertades básicas. El Perú es un socio de Estados Unidos, comparte sus valores fundamentales y es un decidido luchador contra el terrorismo. Esta condición indica que los intereses generales de ambos Estados son, en esta materia, complementarios y, dependiendo del escenario o de la amenaza, idénticos.
En consecuencia, aunque el Perú no sea formalmente un aliado norteamericano y la práctica de los valores compartidos sea aún precaria, el Estado peruano debe apoyo a Estados Unidos bajo la situación de guerra actual y, en reciprocidad, está en el derecho de reclamar asistencia cuando la situación sea inversa. Esta relación de derechos y deberes compartidos podría incrementarse aún más si el Perú se involucra, como debiera, en la “alianza” global para la promoción de los valores de la libertad, la justicia y la equidad que acaba de proponer el Primer Ministro británico.
Es en este marco que el Estado peruano debe aproximarse a la interpretación de la Estrategia de Seguridad norteamericana. Y también en el que, en una primera lectura, debe plantear las siguientes cuestiones.
Si el documento que se evalúa está fuertemente influenciado por la situación militar en Irak y Afganistán y ésta, al margen de la asistencia que debe merecer la fuerza empeñada en el terreno, carece del consenso norteamericano necesario ¿debe el Perú, o cualquier Estado, pronunciarse a favor de la Estrategia asumiendo que los respectivos intereses nacionales en juego son consistentes con las prescripciones de aquélla bajo las actuales circunstancias? La respuesta no puede ser plenamente afirmativa para el conjunto del planteamiento mientras no se clarifique la posición del Estado norteamericano (y no sólo del gobierno) en relación a aquél . (situación que ocurrirá quizás en las próximas elecciones parlamentarias de fin de año). Mientras tanto, las autoridades peruanas deben continuar asociadas en los hechos a las norteamericanas en la lucha contra el terrorismo (especialmente en nuestro territorio) y hacer efectivo el compromiso de promoción de valores compartidos (p.e., aplicando, en beneficio hemisférico, la ahora devaluada Carta Democrática). Al hacerlo estará en mejor posición para solicitar la reciprocidad correspondiente.
En segundo lugar, si bien la Estrategia se plantea correctamente como de largo plazo, lo hace bajo el supuesto de que el escenario actual es equivalente al de la Guerra Fría. En consecuencia, los contenidos de la misma se presentan como equivalentes a los de la doctrina Truman o la doctrina Reagan.
Es claro que, para los socios de la primea potencia el combate contra el terrorismo también es de largo plazo. Pero si este fenómeno no es estructural en el sistema (no es exclusivo producto de la unipolaridad estatal como la Guerra Fría lo fue de la bipolaridad), el Perú no puede incorporarse a ese combate bajo una Estrategia que otorga dimensión estructural a esta lucha. Y menos cuando la otra cara de la moneda - la lucha contra el fundamentalismo islámico- no se plantea consensualmente en Occidente como un “conflicto entre civilizaciones” como sí asume la Estrategia.
En consecuencia, el Perú no cuestionaría su filiación occidental si no acepta la propuesta de la Estrategia sobre la lucha contra el terrorismo como un conflicto civilizatorio. Las premisas para hacerlo son por cierto, la persistencia en esa lucha (que debe ser mejor desplegada en el campo) y la impugnación del fundamentalismo islámico (que debe ser declarada en el ámbito diplomático).
En tercer lugar, las autoridades peruanas deberán estimar cuál es el grado de compromiso bélico norteamericano y el nivel de beligerancia en que éste se encuentra. Al respecto, el texto de la Estrategia no sólo no establece estos matices sino que su redacción extrema incita a una interpretación extrema (una guerra total que merece una involucración total).
Al respecto cabe preguntarse, si los Estados Unidos están guerra, ¿su intensidad llega al punto de comprometer todos los recursos del Estado y de la sociedad? A pesar del alto costo de la guerra, la respuesta es evidentemente negativa. Por tanto, la asociación requerida debe establecer su nivel de relatividad.
Sin embargo, en este punto debe tenerse presente que las percepciones de quienes toman decisiones en el Ejecutivo norteamericano sí están fuertemente permeadas por la amenaza y que, en consecuencia, la lectura del contexto que éste haga tiende a proyectarse al conjunto de las políticas correspondientes. Ello puede llevar a poca flexibilidad negociadora. Especialmente cuando la promoción del libre comercio como un puntal de la ampliación del ámbito global de “libertades” (el liberalismo) es considerado como parte del mecanismo de seguridad. Y cuando, en consecuencia, la negociación de acuerdos de libre comercio tienen (por lo menos en la perspectiva del Departamento de Defensa) la dimensión estratégica correspondiente.
Las implicancias de este corolario son muy concretas. Para empezar, si las autoridades peruanas hubieran entendido esta situación (que ya era explícita en el 2002), ciertamente no deberían haber delegado toda la autoridad negociadora en los “tecnócratas” del Mincetur. En lugar de ello deberían haber convocado por lo menos a la Cancillería y a autoridades del Ministerio de Defensa a una más efectiva asistencia (más aún si se considera los fundamentos de seguridad del ATPA y del ATPDEA). Los términos de la negociación habrían cambiado y los requerimientos de reciprocidad en términos de compensación por asimetrías habrían sido distintos.
En cuarto lugar, la identidad que establece la Estrategia entre la naturaleza de los gobiernos y la distribución de poder entre los Estados no parece conceptualmente correcta ni estratégicamente acertada. En el sistema internacional contemporáneo los órdenes internos siguen siendo diferentes de los externos en tanto que los Estados siguen siendo las entidades prevalecientes en el mismo. La calidad ideológica del gobierno no es necesariamente equivalente a su comportamiento externo. En el sistema contemporáneo, los mecanismos de balance de poder tradicionales subsisten, especialmente a la luz de las relaciones de competencia emergentes (Estados Unidos lo ha entendido bien en Pakistán). Si éstos son anulados por exclusivas razones ideológicas, las fuerzas centrífugas de esos sistemas de balance podrían eventualmente superar a las fuerzas de cohesión de los mismos. Si ello se multiplica, la comunidad internacional liberal predominante podría erosionarse e inhibir su potencial no militar de expansión.
La propuesta de la Estrategia es aquí contraproducente porque no reconoce la vitalidad de esa comunidad (que ciertamente es insuficiente en ciertas áreas) y porque tiende a generar el desorden que deriva de la confusión de la política interna con la externa. Así, si el objetivo de promover un orden liberal en el Medio Oriente puede ser apropiado como consecuencia de una conflictividad específica (el conflicto palestino-isarelí, el de Irak, el de Afganistán), transladarlo, por esos medios, a otros escenarios puede sobreextender la fuerza capaz de sostenerlo (ver el caso de Corea del Norte donde Estados unidos ha optado por la vía diplomática del Sexteto). Ello puede dañar los pilares de la comunidad liberal existente.
Esto es bastante diferente a la promoción de la democracia y del libre mercado por medios diplomáticos y multilaterales (p.e. los casos de Ucrania y de Bielorrusia). Sin embargo, para sostener mejor este punto de vista (la promoción de la democracia como diferente de su imposición) los Estados miembros de la comunidad liberal (como el Perú) deben ocuparse de consolidar primero esa comunidad en lugar de erosionarla (como ocurre hoy, en el ámbito suramericano, con la inaplicación de la Carta Democrática).
En quinto lugar, la Estrategia debe ser interpretada de manera flexible para los casos donde la democracia o el libre mercado (el régimen de libertades) tenga fundamentos diferentes. Este es el caso de la reconstrucción iraquí. Si en ese escenario sencillamente es imposible implantar los términos occidentales de democracia representativa (y, por tanto, deberán aceptarse otros parámetros), la admonición maniqueista de la Estrategia (estar a favor o en contra sin plantear escenarios menos extremos) debe mitigarse.
Este es el caso de las alternativas entre el “miedo” y la “confianza”. Especialmente cuando ciertas variables del “miedo” (p.e. el proteccionismo según la Estrategia) están vigente en Occidente (p.e los subsidios norteamericanos y europeos). Y ciertas virtudes de la “confianza” (como la apertura de las potencias mayores) son cuestionadas por esos Estados liberales (p.e. en materia migratoria).
En este caso, el Perú ciertamente no estaría poniendo en duda el liderazgo norteamericano si no se somete a conminaciones cuando se comparten valores (del tipo “están ustedes con nosotros o con los terroristas” del 2001). Siendo un Estado pequeño, el Perú debe mantener la escasa autonomía disponible. Y Estados Unidos debiera inhibirse de insistir en esta política que indispone el apoyo de socios que, bajo condiciones más estimulantes, probablemente mostrarían menos timidez en brindarlo. En sexto lugar, la Estrategia hace bien en incorporar entre sus mecanismos el establecimiento de alianzas, el empleo de la fuerza preventiva y de intermediación en la solución de conflictos y la lucha contra la pobreza en el combate del terrorismo. Los primeros dos instrumentos inciden en una predisposición multilateral quizás mayor a la existente en el 2002 y el tercero resalta la necesidad de atacar los condicionamientos sociales del conflicto.
Sin embargo, aquí el Perú debería proponer que estas asociaciones no se conformen sólo con las potencias mayores o emergentes sino también con las menores cuando el fenómeno terrorista sea una amenaza actual o latente.
Y por cierto, una iniciativa peruana para rejerarquizar los problemas del desarrollo (y no sólo los de la pobreza) más allá de las aproximaciones asistencialistas (la Cuenta del Milenio) o cooperativas (la “diplomacia transformativa”) de la Estrategia añadiría valor a la relación de seguridad peruano-norteamericana. La religitimación de las políticas de desarrollo como políticas sectoriales, entre otras iniciativas, es indispensable para el logro de largo plazo de la Estrategia de Seguridad norteamericana en un ámbito de crecientes intereses complementarios: vencer al terrorismo y ampliar el círculo de países liberales.
