Un régimen interestatal de defensa no se sustenta siempre entre aliados ni entre contrarios. También puede organizarse entre sujetos con diferentes intereses estratégicos siempre que exista convergencia mínima sobre alguna materia de interés común que justifique la organización del régimen y que esa específica convergencia no complique la realización de otros intereses y capacidades de los socios.
Más por descarte que por afirmación, a esta última categoría parece pertenecer el recientemente conformado Consejo de Defensa Suramericano en el marco del UNASUR.
En efecto, a la luz de la disparidad estratégica regional y de la creciente brecha de intereses entre los Estados suramericanos, ese Consejo no es, ni puede ser, un instrumento de seguridad colectiva. Mucho menos cuando los mecanismos de cohesión fundamentales (los principios que ordenan y orientan a cada Estado) son fuertemente divergentes, la identificación de amenazas colectivas es indefinible y la percepción de las mismas es manifiestamente conflictiva entre los miembros. Los fundamentos de esas divergencias se encuentran en el tipo de organización interna de los Estados y los diferentes valores políticos y económicos que los orientan. Y también en las diferente fuentes de amenazas convencionales (unos Estados tienen socios –Estados Unidos para Perú, Chile o Colombia- que otros califican como antagónicos -el caso del “imperio norteamericano” para Venezuela-) y de amenazas no convencionales (para Colombia y Perú el narcoterrorismo es una amenaza real y presente y para otros no).
Por lo demás, a pesar de la fricción entre algunos Estados éstos no se han definido como enemigos (p.e., Ecuador con Colombia). Sin embargo carecen de un interés concreto que los vincule en un régimen específico de defensa (p.e. un cese al fuego en la frontera).
En cambio, lo que sí comparten los miembros del Consejo es un escenario geográfico (Suramérica, cuyo carácter regional, sin embargo, no califica siquiera como un espacio común bajo la denominación que fuera), ciertos declarativos y ambiguos principios secundarios (p.e. una noción democrática que admite el autoritarismo) y una vaga intención colectiva (la indefinida noción de una “identidad suramericana”). A esos factores debe agregarse uno que implica cierto alineamiento elemental: el interés predominante de ciertos Estados en organizar un régimen cualquiera en el sector defensa con tal de que exista. Ese interés no ha sido plenamente compartido por otros Estados que, sin embargo, se han sumado para no ensanchar brechas existentes en el área y para desarrollar instrumentos y foros de discusión reiterativamente socializadores.
La fragilidad del régimen resultante de este precario origen se ha expresado jurídicamente en la disposición de los Estados miembros a actuar de manera “gradual y flexible” para perfeccionar el régimen. El problema es que el destino del mismo parece extremadamente incierto. En efecto, la retroalimentación entre la ausencia de intereses precisos y de amenazas comúnmente percibidas y la abstracción de su entidad futura (la “identidad suramericana”) sólo evidencia falta de compromiso y, en no poca medida, desconcierto.
Esta precariedad esencial ha deseado ser camuflada por los miembros del Consejo mediante un plan de acción que parece bastante vulnerable a las circunstancias. Por lo demás, ese plan (que no ha podido comprometer desde el inicio sus aportes más relevantes, como instrumentos conjuntos para emplearse en caso de desastres o de operaciones para mantenimiento de la paz) carece también de masa crítica: partiendo de lo más primario (seminarios e intercambio de experiencias para definir ya no intereses ni amenazas sino acciones y conceptos) revela diferencias cognitivas que un régimen de defensa no puede admitir. Es más, tal falta de sentido se aferra a ciertas entelequias cuyas premisas, lamentablemente, niegan su propio futuro. Así, si la predisposición máxima del Consejo es consolidar una “zona de paz suramericana”, sus miembros ya parecen haber renunciado a él en tanto éstos consideran que un enemigo mortal para unos puede ser un interlocutor políticamente tolerable y hasta cercano para otros (p.e., las FARC que encarnan el narcoterrorismo).
De otro lado, si por “paz” se entiende la que deriva de ausencia de conflictos convencionales, los miembros del Consejo han preferido no reconocer que el escenario suramericano es uno de los más pacíficos del sistema internacional si se le cataloga por el número de conflictos convencionales que ha albergado. Con ello han puesta en duda una gran ventaja estratégica.
Y también parecen haber involucionado estratégicamente al volver sobre una definición de soberanía absoluta para definir el principio de no intervención. Ese argumento ya había sido resuelto políticamente por la Carta Democrática (que no considera intervención la defensa colectiva de la democracia representativa) y también estratégicamente mediante el reconocimiento de la existencia de amenazas transnacionales (las amenazas globales). El Consejo parece haber dado al traste con esas evoluciones.
En consecuencia el origen del Consejo de Defensa Suramericano sólo puede ser atribuido al interés predominante de algunos Estados antes que a reales intereses colectivos y regionales. Ello indica que la región ha reconocido una nueva realidad estratégica cuyos poderes superiores desean reordenarla. El costo de esa concesión por los que no fueron partícipes de la idea original y, por tanto, no contribuyeron más activamente a crear el régimen, es alto. Una medida del mismo se muestra en la absoluta prescindencia con que el Consejo trata al sistema interamericano. Ello ocurre luego de década y media de esfuerzo diplomático por renovar ese régimen que, a diferencia del Consejo Suramericano, sí es un mecanismo de seguridad colectiva. Este es un problema mayor porque la posibilidad de que se presenten incompatibilidades entre el Consejo y el sistema hemisférico ya tiene un marco político y jurídico para desarrollarse. Ello no es bueno para el Perú. Y quizás tampoco lo sea para Colombia, Chile ni para el mismo Brasil que, con Venezuela, parece haber co -liderado la iniciativa.
Por lo demás, si uno de los planteamientos más importantes del Consejo es la creación de un mercado para la industria militar local, ello no requería crear un escenario político- estratégico ad hoc bajo las actuales condiciones ni organizarlo de una manera que parece querer desinsertar a algunos Estados miembros del régimen de seguridad colectiva hemisférico, de otras agrupaciones extrarregionales afines y de socios extrarregionales.
