Aunque la existencia de regímenes de control de armas es anterior a la Guerra Fría, fue en ese período, e inmediatamente después de su culminación, que éstos adquirieron dimensión global. En esta etapa las armas nucleares y químicas concentraron el esfuerzo regulador. Por su naturaleza, que congregaba a los estados que tenían esas capacidades y sólo eventualmente a los que no las poseían, esos regímenes fueron procurados, salvo excepciones, por los titulares de ese tipo de armamento.
Hoy esa etapa ha culminado con la regulación multilateral de la transferencia de armas convencionales que todos los estados tienen, compran o venden. Esta negociación inclusiva llevada a cabo en la Asamblea General de la ONU, ha culminado con la aprobación del Tratado sobre el Comercio de Armas por amplia mayoría (154 votos a favor, 23 abstenciones y 3 votos en contra) (1).
En este nuevo ámbito convencional el régimen incluye o regula parcialmente el comercio de siete tipos de armamento esencialmente militar y uno de uso civil (carros de combate, vehículos blindados de combate, sistemas de artillería de gran calibre, aeronaves de combate, helicópteros de combate, buques de guerra, misiles y lanza misiles y armas pequeñas y ligeras) cuyo valor de venta anual se estima hoy en US$ 70 mil millones.
Y su propósito es establecer normas para prevenir el mal uso de las transferencias, hacer más transparente el comercio legal de armas y mitigar y eliminar su tráfico ilícito agregando estabilidad a la interacción entre los estados.
De manera complementaria, el régimen incluye la regulación del comercio de municiones y de piezas y componentes en el que la responsabilidad nacional destaca a falta de mecanismos suficientes de control.
Esta responsabilidad local se añade a la internacional en el escenario operativo del tratado que reclama a los estados una lista nacional de control de compra y venta de armas, el traslado de la información pertinente a la Secretaría del régimen (que pondrá los informes nacionales en conocimiento de los estados los que, a su vez, deben hacerlos públicos) y la aplicación de los principios del régimen a esas compras o transferencias.
Lo extraordinario acá es quizás menos el conjunto de principios estándar (la solución pacífica de las controversias, el no uso de la fuerza o de la amenaza del uso de la fuerza, la no intervención o el respeto del derecho a la legítima defensa) que la obligación de velar por el derecho humanitario en el proceso de venta y transferencia de armas.
Ello se expresa en la prohibición de vender armas convencionales a estados que puedan hacer uso de estas armas para cometer genocidio, crímenes de lesa humanidad, atacar a personas protegidas u otros crímenes de guerra tipificados en los acuerdos internacionales. Esa responsabilidad prohibitiva recae principalmente en el vendedor o exportador quien, por tanto, está en la obligación de evaluar la naturaleza del comprador y el contexto en que éste opera.
En el marco de ese componente idealista, el régimen no es pacifista porque respeta el derecho de los estados a hacer uso adecuado de las armas convencionales (el régimen regula el comercio no la proscripción de armas). Pero, a esos efectos, el régimen carece de medios de control superior. Sin mayores medios cautelares (y con reglas que permiten la vulneración de sus prohibiciones) es natural que la eficacia del régimen despierte dudas.
Más allá de ello, sin embargo, el hecho es que el régimen estará vigente a los 90 días de que 50 estados hayan ratificado el tratado.
Su universalidad, de otro lado, no fue posible porque Corea del Norte, Irán y Siria (los únicos tres países que votaron en contra) se negaron a que el tratado fue aprobado por consenso (2).
Este argumento ha sido también empleado por buena parte de los países que se abstuvieron de votar (especialmente por China). Entre ellos se encuentran los principales exportadores de armas (Rusia y China, por ejemplo), eminentes importadores (India) y también aliados árabes de Estados Unidos como Kuwait, Arabia Saudita, Omán y Qatar (que son fuertes compradores) entre otros, lo que hace del régimen aún más poroso.
Al respecto Rusia opina que, aunque favorece la idea general del régimen, éste tiene omisiones “hipócritas” (por ejemplo, no contempla el caso de las transferencias de armas a actores no estatales lo que afecta críticamente a ciertos estados como Siria).
Y para los que piensan que América Latina es un paraíso en el que la paz reina y que sólo queda su registro por tratado, ha quedado constancia que todos los países del ALBA recurrieron también al argumento de la falta de consenso y a la omisión del rol de los actores no estatales para abstenerse de vota a favor del tratado. Estos países argumentan, además, que el régimen favorece más a los exportadores que a los importadores en tanto otorga a aquéllos la capacidad de evaluar la situación de éstos. Lo interesante al respecto es que estos argumentos abstensionistas fueron también esgrimidos por quienes votaron en contra del régimen (Corea del Norte, Irán y Siria cuya relación con el sistema internacional es fuertemente disfuncional).
En cambio la Unión Europea entiende que el régimen es esencialmente virtuoso. Entre sus virtudes destaca la de ser inclusivo (una alusión a las diferentes categorías de los 154 países que votaron a favor), ser balanceado y la de incluir como determinante al derecho humanitario como variable de control de armamentos convencionales. Estados Unidos es de similar opinión resaltando que el régimen “sube la barra” humanitaria y, por tanto, fija nuevos estándares en la materia.
Su optimismo, sin embargo, es moderado por el hecho de que, según su entendimiento, el régimen fija un piso antes que un techo y quizás por la eventualidad de que el Congreso norteamericano no ratifique el tratado respectivo a juzgar por la influencia que en él tienen los lobbys armamentistas y la NRA (IHT).
El Perú, ha sido patrocinador del régimen desde el inicio de su discusión en el 2006. Junto con Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica –autor del último draft-, El Salvador, Honduras, Guatemala, México, Panamá, Paraguay y Uruguay considera que el régimen es un “hito histórico” aunque éste responda sólo a un común denominador y, por tanto, puede aún ser mejorado (a pesar de ello, el Perú ha adelantado que ratificará el tratado).
Y efectivamente puede ser mejorado para eliminar la posibilidad de que los principales exportadores de armas incrementen la discrecionalidad que ya poseen sobre a quién venden y a quién vetan de acuerdo a su propio interés y no al derecho humanitario. Por lo demás, parece evidente que es necesario contemplar el caso de los actores no estatales que confrontan al Estado mediante transferencias de armas de terceros. De otro lado, la transparencia en el comercio debe contar con instrumentos de auscultación que permitan certificar que la información que se proporciona es la correcta.
Ello no obsta para calificar este régimen de compra de armas como un avance comunitario en el sistema internacional porque tiende a completar el ámbito del control de armamentos y porque, en momentos de crisis multilateral, otorga vitalidad y vigencia ordenadora al multilateralismo como instrumento de política internacional.
(1) Conferencia Final de la ONU relativa al Tratado sobre Comercio de Armas 18-28 de marzo de 2013
(2) UN General Assembly GA/11354 April 2, 2013
