14 años después de que cambiara el sistema internacional, un grupo de personalidades convocadas por el Secretario General de la ONU acaba de presentar 101 recomendaciones para, entre otros propósitos, modernizar la estructura y los conceptos de seguridad colectiva establecidos en la Carta de San Francisco. A diferencia de las ampliación del Consejo de Seguridad de 1963-1965 y de la incorporación de la China a esa institución, los cambios que se sugieren hoy son revolucionarios en tanto desean incoporar a la estructura de poder global una nueva categoría de potencias, tipificar las nuevas amenazas a la seguridad y considerar explícitamente la legalidad de la acción preventiva (aunque autorizada por el Consejo).
La naturaleza de los cambios sugeridos es atípica. En contraposición con todo antecedente, aquéllos se proponen en ausencia de efectiva guerra sistémica y en el marco de una estructura de poder ya establecida. En efecto, a diferencia de hoy, en 1919 la Liga de las Naciones estableció nuevos principios y normas de conducta internacional en el marco de una multipolaridad que fue establecida por una guerra mundial. Y, en 1945, la ONU redifinió los términos en que debería garantizarse la paz y la estabilidad internacionales en un marco bipolar luego de otra violenta contienda planetaria.
En 1991, la evolución pacífica hacia la unipolaridad no fue acompañada de similar reforma institucional. Esta excepción es indicativa de la solvencia del régimen remanente (la ONU) pero su sobrevivencia también sugiere su debilidad actual. En efecto, dado que las sustantivas reformas a la ONU no provendrán del “corte limpio” que produce la victoria bélica sino de las complicaciones de la diplomacia en tiempos de paz relativa (aunque también de disconformidad con el orden establecido), la contienda de poder para establecerlas será dilatada.
El punto principal de esa contienda será el reconocimiento de un status superior a potencias emergentes y potencias no militares que se incorporan a la estructura central del poder internacional. Si bien ese status se justifica en la necesidad de actualizar la representatividad del Consejo de Seguridad, el establecimiento de una nueva jerarquía de poder -indesligable del status- será motivo de fricción. Ésta se focalizará en el intento de ampliar el número de miembros permanentes del Consejo antes que de los no permanentes.
La ampliación de los miembros no permanentes debiera generar más convergencias que divergencias porque éstos serán electos entre todos los miembros de la Asamblea General (descontando a los 5 miembros permanentes actuales) por el período vigente de 2 años. Los debates consecuentes radicán más en la magnitud de la ampliación que en la calidad de la misma. En ausencia de una nueva distribución de poder en esta categoría, la contienda deberá atenuarse significativamente.
En cambio, dado que la ampliación del número de los miembros permanentes del Consejo sí implica una nueva distribución de poder, los que se sientan desplazados se opondrán.. Ello ocurrirá más en el escenario de la ampliación a 11 miembros permanentes (añadiendo “definitivamente” 6 a los 5 existentes) que en el que incorpora a 8 semipermanentes (que sería electos por plazos más amplios –4 años-que los hoy rigen para los no permanentes). En el primer caso, la contienda será mayor en tanto la ampliación implicará la subordinación formal de las potencias que se consideran con poder y derechos suficientes para adquirir el nuevo status (p.e. México, Argentina, Pakistán, Italia) por los 6 que tienen mayor consenso para ello (Alemania, Japón, Brasil, India, Egipto y Suráfrica o Nigeria).
La contienda se incrementará en tanto la jerarquía de los nuevos miembros permanentes creará una nueva categoría: permanencia pero sin capacidad de veto (el que se mantedría restringido a los 5 existentes -Estados Unidos, Reino Unido, Francia, China y Rusia-). En este caso, los no incluidos se preguntarán sobre la calidad de la “representación” que ostentan los miembros de esa categoría (p.e, ¿es Brasil efectivamente el “representante suramericano”?). En esta perspectiva, la alternativa menos conflictiva sería la de la flexibilización de esa categoría a través de la elección de sus miembros cada cuatro años (la opción por los semipermanentes), lo que también será complejo.
A esa complicación habrá que añadir la de la aprobación de la ampliación por los 2/3 de la Asamblea General (191 miembros) y la posterior ratificación por los parlamentos de cada uno de los Estados miembros. Esa dificultad fue mucho menor en la ampliación de 1963 porque en esa oportunidad se amplió el Consejo sólo a miembros no permanentes como resultado del proceso de descolonización. Y cuando China se incorporó en 1971, no se alteró el número de los miembros permanentes.
Por lo demás, las reformas propuestas en materia de desagregación de amenazas (gobales -terrorismo, proliferación de armas de destrucción masiva, crimen internacional organizado, pandemias, amenazas económicas y sociales- y nuevas amenazas –p.e., guerras civiles-) serán más complicadas si éstas van a ser tipificadas como en el caso del terrorismo.
Y no será menos controversial la propuesta de “legalizar” el ataque preventivo siempre que sea autorizado por el Consejo de Seguridad (ésta recomendación no satisfará ni los partidarios del mismo que verán en esa autorización un contradictorio impedimento ni a los partidarios del multilateralismo estricto que verán en la acción preventiva la aceptación del unilateralismo). La práctica del ataque preventivo razonablemente aceptada por muchos como un derecho de los Estados expuestos a un ataque inminente (e implícitiamente incluida en el artículo 51 de la Carta), será acremente discutida.
En medio de sus problemas operativos y de gestión, se abre para la ONU la posibilidad de realizar reformas de magnitud no vista desde 1945. Sus miembros deben estar a la altura de estas extraordinarias circunstancias.
