20 de febrero de 2006
La precisión en el uso de los términos propios de la interacción interestatal política y de seguridad solía tener para diplomáticos y militares una importancia fundamental. Sin embargo, desde que el Perú y Bolivia reconocieron, en 1992, la “vinculación especial” que los une, los encargados de nuestra política exterior han tendido a calificar, de manera singular y diferenciada, la relación con los vecinos sin definir los contenidos de esas jerarquías. Esto ha ocurrido especialmente a partir del 2001 generando distorsiones en el trato bilateral y se ha agudizado a partir del 2003 cuando se otorgó a la relación peruano-brasileña la calidad de “alianza estratégica”.
Como es evidente, éste término deriva más bien del ámbito de la seguridad y, aunque se ha generalizado incorporándose al ámbito privado para describir, equívocamente, una particular asociación de negocios, su uso diplomático nunca fue empleado sin definir, previamente, intereses generales idénticos –generalmente defensivos- objetivos claros y específicos y una correspondiente asignación de recursos.
Como es conocido, esta “alianza” con el Brasil –que, en términos prácticos, quizás se apenas una asociación-, se definió a partir del requerimiento de un interlocutor regional poderoso y afín para perfeccionar nuestra inserción suramericana. Pero si esta racionalidad diplomática redefinía el interés nacional en el trato con los vecinos y otorgaba un mérito distintivo al vínculo con una potencia regional, no consideraba necesariamente la asimetría de trato del interlocutor: si éste tiene 10 fronteras, se proyecta sobre tres cuencas continentales y si responde por casi el 50% de la economía suramericana probablemente el interlocutior entendería la “alianza estratégica” con el Perú bajo otros términos y prioridades.
Y si los problemas que presenta la asimetría son complementados con los que derivan de una insuficiente precisión de intereses comprometidos (que no son equivalentes a los denominados “pilares” de la relación) y de un magro aporte de recursos, la perfomance de la “alianza” no podría ser todo lo eficaz que requiere la importancia implícita en el empleo de esa categoría. En efecto esto es lo que ha venido ocurriendo y así se desprende de la Declaración Conjunta que han emitido los cancilleres de Perú y Brasil que, el 17 de febrero, se reunieron apenas por segunda vez para revisar el Mecanismo Bilateral de Coordinación y Seguimiento correspondiente en clara señal de la escasa intensidad de la “alianza”. El mensaje implícito: Suramérica es todavía un proyecto de largo plazo (lo que confirma que la Comunidad Suramericana de Naciones no tuvo materia crítica para sostener eficazmente su fundación en el 2004), la agenda de seguridad es fundamentalmente progresiva (lo que implica que los intereses en juego no están firmemente establecidos), y el impulso que se otorga al comercio bilateral (exportaciones más importaciones) llega apenas a US$ 1392 millones (que, aunque triplique el flujo del 2000, sigue siendo escaso para el potencial de relación de la economía brasileña con exportaciones de US$ 117,700 millones el año pasado y hasta para el Perú con un flujo comercial total de alrededor de US$ 30 mil millones el 2005 –CEPAL-). Por lo demás, aunque la relación bilateral mejora, no dejó de llamar la atención que los cancilleres de Perú y Brasil no pudieran reconocer un solo gran logro concreto y que, en el agregado, se declaran satisfechos con el progreso bilateral antes que con resultados específicos.
En efecto, si descontamos la indefinición de una masa crítica intereses coincidentes, primarios y tangibles, tampoco se puede decir mucho de los “pilares” de una relación que está en construcción y que dista de ser una alianza en sentido estricto. Así, el acuerdo de complementación económica que define la relación bilateral en el sector (ACE 58) es en realidad un acuerdo marco para formalizar un espacio económico entre el Perú y el conjunto de los socios del MERCOSUR. Aunque los fines de integración que le conciernen sólo pueden ser elogiados, éstos difícilmente pueden sustentar la especificidad de una “alianza estratégica” exclusiva. Y menos cuando la vigencia del ACE 58 data recién de diciembre del año pasado (habiéndose suscrito en el 2003) exhibiendo morosidad de las partes en el trato de la relación económica.
Una muestra adicional de ello la brinda el hecho de que recién con la visita del canciller Amorim se ha suscrito un Memorando de Entendimiento (que, normalmente, es un acuerdo marco) para promover el comercio y la inversión mutuos al tiempo que, dos años después de haber procedido a establecer la “alianza”, se suscribe un convenio para evitar la doble tributación (que suele ser el punto de partida de la profundización económica entre las partes).
Por lo demás, la “alianza” no ha resuelto inconvenientes fundamentales de la relación comercial bilateral: quizás menos el déficit estructural del Perú que la naturaleza del comercio tipo Norte/Sur en el que Perú exporta materias primas y Brasil bienes terminados. Si esta situación se asume como un costo necesario para la generación de interdependencia (que, en efecto, se ha incrementado) debe decirse que ésta no ha impulsado suficientemente la recuperación del comercio intraregional (que efectivamente está repuntando, pero que aún no llega a los niveles de 1997 –CEPAL-).
Y en el campo de las inversiones, Brasil (el gran receptor suramericano de inversión extranjera directa con 25% del total latinoamericano –US$ 14 mil millones de US$ 47 mil millones el 2005) ha derivado al Perú (que recibió US$ 2 mil millones el año pasado) 0% de ese flujo. Si la ausencia de sinergias entre la inversión extranjera que concurre al Brasil (que con México, Argentina y Chile sigue concentrando la llegada de capital de riesgo a la región) y la que viene al Perú es evidente, la inversión brasileña en el Perú (Ambev, Vale do Rio Doce, Odebrecht) no tiene aún la dimensión de un gran emprendimiento digno de una “alianza” (Petrobrás, en cambio invertirá US$ 5 mil millones en Bolivia). Es más, Proinversión no tiene siquiera registro de inversión brasileña en el 2004 a pesar de que sí esta listada la de Chile, Colombia, Uruguay y Argentina.
De otro lado, aunque la relación de seguridad peruano-brasileña se sustenta en la cooperación de inteligencia y protección de la cuenca amazónica (el sistema SIVAM-SIPAM) y en acuerdos sobre control fronterizo y lucha contra el narcotráfico, éstos tampoco tienen aún la solidez estratégica de una alianza. Así, la carencia en la asignación de recursos impide que el Perú pueda contar con la infraestructura suficiente para compartir activamente la información del sistema de radares brasileño de vigilancia y protección amazónica. Hasta donde se sabe, el Perú sólo recibe información del sistema brasileño que cubre 50 kms del territorio nacional a partir de la frontera mutua. Ese rol pasivo y limitado no se condice con una alianza de responsabilidad compartida. Y menos cuando los intereses y objetivos estratégicos de ambos países no sólo no parecen plenamente definidos aún sino que, donde sí lo están (la lucha contra el narcotráfico), la acción conjunta es limitada. De allí que la intención de pasar a un “nuevo nivel” en la relación no implique necesariamente la superación de una etapa previa de realizaciones compartidas sino la posibilidad futura de lograr resultados primarios no realizados.
Es más, si la organización de una “oficina SIVAM-SIPAM” en Cancillería o si las maniobras conjuntas apuntan en esa dirección no estamos seguros de que las percepciones comunes sobre cuestiones fundamentales de una “alianza” amplia, como los ámbitos de la seguridad colectiva hemisférica y global, correspondan a intereses idénticos. A la luz de la condición de Brasil como potencia emergente es probable que, aún en el marco de la cooperación, ello no sea efectivo. Lo mismo ocurre con la cooperación política en el ámbito multilateral. Si Perú y Brasil comparten, por ejemplo, el requerimiento de una reforma integral del Consejo de Seguridad de la ONU, la urgencia, la perspectiva y el ámbito de aquélla probablemente no sea del todo coincidente. Así, si el Perú apoyó a Brasil en la década pasada en su interés de convertirse en un miembro permanente del Consejo de Seguridad, no es del todo seguro que esa decisión sea plena hoy. Lo mismo ocurre con la promoción del multilateralismo: ambos Estados lo desean pero no tienen necesariamente los mismos intereses (p.e en el ámbito de la OMC en el que el Perú se retiró del Grupo de los 21). De otro lado, si el quid pro quo de la constitución de la “alianza estratégica” fue consolidar un mejor inserción regional, debe reiterarse que ambos países ven en la Comunidad Suramericana de Naciones un objetivo de largo plazo (lo que confirma, como dijimos, la opinión de que la CSN se fundó sin contar con los elementos de cohesión y convergencia necesarios).
Por lo demás, la relación hemisférica parece comprometer para el Perú un interés de realización más urgente aunque quizás no menos vital que para Brasil. En efecto, Perú sostiene una relación con Estados Unidos que reclama realizaciones inmediatas en ciertos temas (p.e., el TLC entre otros puntos) que el Brasil desea seguir postergando (p.e. la dilación en la consideración del ALCA). Si la relación con la primera potencia tiene estos elementos no coincidentes, la “alianza estratégica” tampoco parece acá suficientemente consistente.
Esa inconsistencia debería ser compensada por el esfuerzo conjunto en el esquema IIRSA que es la columna vertebral de proyecto suramericano. Pero este extraordinario programa conjunto no avanza con la velocidad ni la intensidad que su naturaleza reclama. Si hay algún escenario donde las diferencias de puntos de vista y de voluntad de realización debiera ser inexistente –o tenue- éste es el IIRSA en la dimensión desarrollista de sus tres ejes: la integración vial, energética y de comunicaciones. Sin embargo, el avance es aquí tan lento como la activación del puente Iñapai-Assis (que se ha demorado extraordinariamente) y el inicio de las obras del eje del Amazonas (Paita, Iquitos, Manaos, Belem) en el norte y el eje Perú-Brasil-Bolivia (Ilo, Acre y Rondonia) en el sur. Es más, el importantísimo eje Ilo, Desaguadero, La Paz, Santa Cruz, Santos ya está listo en la parte peruana, pero aún no tiene impacto sustantivo en la relación peruano-brasileña.
En este punto debe entenderse que los niveles de inversión y las complicaciones de los proyectos son altos. Pero ese atenuante no explica suficientemente la morosidad ejecutiva cuando los promotores del financiamiento (como la CAF) son poderosos y tiene interés en llevar a cabo los proyectos. La limitación en este punto ha vuelto a llamar la atención sobre los hasta ahora ineficaces “mecanismos innovadores” (subir el techo del gasto para comprometer más inversión pública derivada de facilidades de trato en la negociación de la deuda)
Si la relación peruano-brasileña progresa (un elemento llamativo adicional es la liberalidad del tránsito de personas) y es fundamental para el Perú y para la articulación suramericana, parece claro, sin embargo, que ésta no constituye aún una “alianza estratégica” operativa. Para intensificar la relación bilateral y proceder al logro de objetivos comunitarios con la primera potencia suramericana, quizás sea necesario redefinir el marco diplomático en que se ha inscrito y prosperar hacia el objetivo de la “alianza” sobre bases más concretas de interdependencia creciente y de construcción real de intereses realizables en plazos que no compliquen la relación bilateral con frustraciones anticipadas ni con un mal uso de los términos que califican la vinculación.
