16 de mayo de 2005
Como es evidente, bajo regímenes democráticos, la opinión sobre política exterior no puede aspirar al consenso automático o inmediato. Sin embargo, en países con tradición estatista e instancias de relaciones exteriores fuertemente sustentadas en la tradición y el respeto públicos, como ocurre en el Perú, la organización rápida y consistente de ese consenso sigue siendo una caraterística de la cultura política local.
Pero para convocarlo la autoridad encargada debe satisfacer un requisito elemental: generar en la percepción colectiva claridad sobre la definición del interés nacional en juego y la certeza de que éste es, en efecto, uno que tiene impecable manejo estatal. Lamentablemente ese requisito no ha sido solventado adecuadamente hoy por nuestras autoridades en el replanteamiento del caso de la venta de armas por Chile al Ecuador durante el conflicto bélico de 1995.
En efecto, la fundamentación del reclamo oficial peruano persiste en la referencia a declaraciones de un oficial ecuatoriano prófugo de la justicia, a fuentes periodísticas extranjeras y, ahora, en otro factor expuesto también a la opinión pública: el aparente fracaso de unas eventuales conversaciones reservadas que se habrían llevado a cabo recientemente entre instancias competentes del Perú y Chile.
Hasta donde se recuerde, el dicho ajeno nunca ha sido tomado por nuestra Cancillería como un fundamento central de la argumentación política o jurídica cuando ese “testimonio” enturbia una relación fundamental (la peruano-ecuatoriana.-chilena). Y menos cuando ésta ha alcanzado esforzadamente niveles de solvente normalidad. El simple hecho de que la autoridad competente otogue credibilidad pública desprovista de suficiente argumentación propia a ese “testimonio” y lo complemente con información periodística distorsiona nuestra normal conducta en procesos de solución de la controversias y muestra extrema vulnerabilidad a las intenciones de terceros que producen “espontáneamente” el dicho disociador.
Si ello obliga a los observadores responsables a levantar la guardia, el hecho de que se recurra a la ciudadanía para enjugar la posterior frustración de un intento reservado de esclarecimiento de los hechos implica, para no pocos de ellos, el fracaso de la diplomacia. Ese fracaso adquiere una dimensión mayor en tanto revela la inoperatividad de las instancias formales establecidas por las partes para tratar estos casos.
Y como sabe todo diplomático, trasladar el fracaso de política exterior a la opinión publica no constituye un acto de información democrática sino un intento movilización popular cuyo control es siempre limitado, fácilmente desbordable, propenso a la manipulación de todo tipo y muy distinto a la formación del consenso requerido para causas nacionales de gran envergadura.
Bajo estas condiciones, el interés nacional no sólo no parece bien resguardado sino que incrementa la necesidad de insistir en el trato reservado de un hecho que ya había merecido esa instancia en un escenario de conflicto armado (1995) empleando a la misma institución diplomática cuyos líderes, una década y una guerra después, desean adquirir otra percepción de los hechos. La convicción pública de que ese es el canal donde deben investigarse y explicarse los hechos hace que el consenso en torno a la iniciativa oficial no sólo sea complicada sino hasta disfuncional para el interés nacional.
Y lo es más aún cuando es evidente la sospecha de que la crisis consecuente está siendo tratada bajo consideraciones que parecen ligadas al justificado ambiente emocional de rechazo a los actos agraviantes de ciertos agentes chilenos (Lan), como consecuencia de lo que se considera un mal resultado hemisférico para la política exterior peruana (la elección del señor Insulza a la Secretaría General de la OEA) o como resultado de un involucramiento sobredimenionado e impropio de las fuerzas armadas de los dos países en el trato del problema (especialmente en el caso chileno). La falta de especificidad del problema agrega crítica antes que cohesión en este caso.
De otro lado, el consenso será todavía más difícil de lograr cuando nuestras autoridades expresan oficialmente que entienden a la política exterior como una función de la política interna y cuando, confiados en los mecanismos de seguridad colectiva y las medidas de confianza, decidieron despreocuparse de los problemas que plantea el desequilibrio estratégico con un vecino fuerte. Si ambas nociones (de raigambre ultraliberal) se aplican a la conducción externa es evidente que la propensión a que ésta a ser interferida por factores irracionales será alta y que, frente a la ausencia de poder convencional de soporte a la proyección internacional del Estado, la tentación de sustituir esa capacidad con la apelación al apoyo popular también será alta.
Es claro que en un contexto global de interdependencia creciente la relación entre política externa e interna se incrementa. En este escenario las instituciones responsables de la proyección externa del interés nacional consultan más con otras instituciones y con la sociedad, pero también están más alertas a evitar que los intereses privados propios de la relaciones exteriores subviertan los fundamentos básicos de la política exterior. Esa disposición implica que para estas instituciones existe una necesaria línea –quizás más tenue- que separa a la política exterior de la interna.
Pero cuando se establece oficialmentre que ésta es una función de aquélla, esa línea desaparece y la política exterior, como los intereses nacionales, corren el riesgo de tornarse indistinguibles de los intereses privados o de otros factores internos que la determinan. En ese escenario los agentes públicos responsables acuden al campo de la política interna para hacer política externa. Consecuentemente, la sustancia del interés nacional tiende a ser esencialmente redefinida, las formas convencionales de la diplomacia se vulneran y las aspiraciones y percepciones de la autoridad se confunden con las de otros actores.
Como resultado, la irracionalidad emergente diluye la precisión del interés nacional y complica su realización mientras el rol del servidor público disminuye o se vuelve irrlevante. Y una vez perdida la noción del ámbito que es propio el diplomático, éste es más fácilmente cooptable por los requerimientos de un Ejecutivo poderoso –eventualmente autoritario- o más propenso a ser utilizado de acuerdo a las urgencias cotidianas de un gobierno débil.
Y si, en este caso, el servicio al gobierno tiende a sustituir al que se debe al Estado, la capacidad de objetar el curso errado de quien esté a cargo es más difícil mientras que la búsqueda de resultados según las necesidades de la coyuntura adquiere una dinámica predominante.
Esta situación se complica extraordinariamente cuando la decisión de política exterior reclama apoyo interno en momentos en que el poder convencional para sustentarlo ha desaparecido. El recurso a la opinión pública como soporte alternativo en estas condiciones tiende a incrementarse aún más. Si ello no es bueno para el cumplimiento de cualquier agenda, es peor cuando el tema en discusión corresponde al ámbito de la seguridad y la defensa como sucede hoy.
En efecto, cuando la confianza en el apoyo externo (sea en la seguridad colectiva, una superpotencia amiga o una potencia regional) reemplaza a la propia capacidad, la proyección del interés nacional en el ámbito de la seguridad evidentemente disminuye. Para tratar de compensar el desequilibrio económico y militar se incrementa entonces la carga de responsabilidad sobre el servicio diplomático. Pero en tanto éste es considerado como parte del ejercicio de la política interna, esa carga adicional induce al error y a la pérdida de credibilidad, hecho que el interlocutor sabrá evaluar. Éste podrá entonces negarse a cualquier requerimiento –aunque fuere adecuadamente fundamentado- en el entendido que la capacidad corcitiva del reclamante no pasará a mayores. La política exterior es entonces sustituida por las interacciones propias de la interdependencia o de las relaciones exteriores dominadas por los agentes privados. Especialmente cuando el principal vínculo de seguridad escogido –las medidas de confianza entre las partes- es oficialmente suspendido.
Las consecuencias de esta situación son la generación de una tendencia basada en la irrelevancia de la política exterior, el desprestigio y la pérdida de status del Estado, el incremento de la sensación de poder del interlocutor y –si hay vacío de poder en el vecindario, como en nuestro caso- el incremento de la inestabilidad subregional.
Si todo ello ha quedado en evidencia en la crisis con un vecino, es imprescindible decantar las lecciones del caso, restablecer con éste la buena relación preexistente a la brevedad, replantear la política exterior dentro de parámetros convencionales y potenciar el esfuerzo interno para incrementar nuestras capacidades en función de un mejor equilibrio externo y de mejores términos de interdependencia. Para ello requerimos prudencia y seriedad antes que una diplomacia basada en comunicados, declaraciones periodísticas y convocatorias del respaldo popular.
