Suramérica es una región que ha padecido múltiples -y frustrados- intentos organizativos. A diferencia del escenario hemisférico que el sistema interamericano articuló desde 1947-48 culminando un proceso complejo pero ininterrumpido desde 1898 (la Unión Panamericana), Suramérica no ha encontrado vertebración cierta desde los albores de la República. Hoy, en el Cuzco, sus más altos representantes desean darle forma institucional definitiva. En un contexto en el que la creación de panregiones es uno de los condicionantes del progreso de sus miembros, el nuevo intento debe tener éxito.
Para lograrlo, los Jefes de Estado, tan proclives a dejarse ganar por la imaginación burocrática, partirán de una base cierta (el proyecto infraestructural IIRSA y la convergencia de la CAN y el MERCOSUR). Pero aún deben definir objetivos claros (determinar prioridades, formas de inserción global y disposición a competir iterregionalmente), procurar una efectiva complementariedad de intereses (todavía bastante dispersos) y realizar un diagnóstico responsable del escasamente exitoso pasado institucional.
Empezando por lo último, deberán reconocer que desde la realización del Congreso Anfictiónico de Panamá (1826) hasta la protocolización del acuerdo de complementación económica entre la CAN y el MERCOSUR en octubre pasado, la región ha albergado experiencias organizacionales más fallidas que exitosas. En efecto, en el siglo XIX, el Congreso boliviariano no sólo no fue estrictamente suramericano sino que fracasó como fracasó también la iniciativa de seguridad colectiva regional propuesta por el Mariscal Castilla.
A mediados del siglo XX, la ineficacia de la ALALC (1960) generó el desprendimiento del Acuerdo de Cartagena (1969) que aún no culmina sus objetivos. Y la posterior articulación de la ALADI (1980) en reemplazo de la ALALC no sólo amplió extraregionalmente la membresía sino que devino más en una notaría de acuerdos de complementación económica que en un agente promotor de la integración. Y si el MERCOSUR (1991) tan vital inicialmente hoy ha decaido con la crisis de algunos sus miembros, el proceso ALCA (1994) que estimuló la convergencia suramericana ha procedido a hacerlo con renuencia sin respetar sus plazos y debilitando sus objetivos hemisféricos. Cualquiera que sea la causa de tamaña morosidad (falta de voluntad, incapacidad de cumplimiento o exceso de compromisos), la experiencia fallida no puede seguir ocurriendo.
De otro lado, no obstante que Suramérica alberga Estados y economías de diferentes grados de poder y desarrollo (tal como ocurre en Europa o Asia), la complementariedad de intereses sobre el espacio regional es también proporcional al grado de cumplimiento o incumplimiento de acuerdos adoptados por sus miembros. Si el incumplimiento prima –que es lo que ha venido ocurriendo- es evidente que el interés colectivo por la región es superado por otros intereses nacionales. Entre ellos hay una amplia gama que van, p.e., desde el interés brasileño (el más entusiasta “suramericano”como potencia regional) hasta el boliviano (que aún mantiene reivindicaciones territoriales como prioritarias). Al respecto, los representantes nacionales están obligados no sólo a identificar los intereses regionales básicos sino a otogarles la mayor jerarquía y actuar en consecuencia.
Ello debe conducir a fortalecer la capacidad de negociación suramerican. Ésta, sin embargo, es una tarea compleja por los diferentes intereses que orientan la proyección externa de nuestros países. Si, por ejemplo, no hay consenso para la incorporación de un representante suramericano como miembro del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, si el Perú abandona el Grupo de los 21 en Doha para negociar el TLC con Estados Unidos y si Chile persiste en priorizar los acuerdos bilaterales como forma de inserción externa, el poder negociador suramericano será exiguo.
Para evitar que ello ocurra los objetivos regionales deben clarificarse. Suramérica, a pesar de la escenografía de la cumbre del Cuzco, no retoma una aspiración meramente endógena. Sin embargo, en el marco de su inserción hemisférica (el TLC con Estados Unidos para algunos), interregional (las negociaciones con la Unión Europea) y su predisposción multilateral (quizás sobredimensionada en Doha), la región debe concentrar más energía en su propio espacio. La generación de mayor interdependencia para superar los exiguos niveles de intercambio entre vecinos es indispensable. Con un nivel de intercambios comerciales como el que existe entre Perú y Bolivia que responde apenas por el 2% o 3% del comercio exterior peruano o con el aún escasísimo comercio entre el MERCOSUR y la CAN (que, además, se distingue por la exportación de manufacturas de un lado y de materias primas del otro), la integración no será enriquecedora.
Las referencias debieran ser aquí la vinculación argentino-brasileña, la colombo-venezolana y la que deben generar Perú y Chile teniendo en cuenta que el éxito panregional depende de un muy alto nivel de intercambio intraregional. Si el comercio interno europea bordea el 70% del total, si el asiático es de alredor del 50% y si el norteamericano supera el 35% se puede colegir que entre progreso y altos niveles de intercambio hay una relación directa. La generación de estos niveles de interdependencia debe ser una preocupación prioritaria e inmediata de los suramericanos si la Comunidad aspira a un grado de éxito.
Por lo demás, es necesario que nuestros estadistas comprendan que la mejor inserción regional supone también competencia interregional. Y que, aun el marco de la APEC, el Asia es un competidor directo de Suramérica por mercados, tecnología y capital. La competencia desleal de exportaciones chinas, la absorción asiática de teconología occidental que no se dirige a nuestra región como tampoco se dirigen los capitales, ha adquirido carácter estructural desde hace años. Suramérica debe preparase no sólo por achicar la brecha que nos separa de las economías centrales sino para competir abiertamente con Asia (especialmente con China) por recursos que hace apenas cuatro décadas se orientaban naturalmentre hacia nuestros países.
El sustento material de este esfuerzo es la generación de un mercado y una eficiente comunidad política que lo resguarde. A lo primero debe contribuir los proyectos de corredores viales, energéticos y de comunicaciones identificados en el IIRSA (para cuya implementación se requerirá un gran esfuerzo de financiamiento) y la eficientre convergencia entre la CAN y el MERCOSUR (que reclama esfuerzo promotor además de apertura de mercados). Para lo segundo, los presidentes andinos deben disponer de una dirección política que contribuya a la estabilidad y la seguridad regionales cuyas premisas de gobernabilidad democrática y de confrontación de amenazas globales (como el narcotráfico y el terrorismo) está en cuestión en no pocos países.
El proyecto suramericano es bastante más complejo de lo que la escenografía cuzqueña ha mostrado. A la luz de la experiencia, nuestros gobiernos aún deben probar que están a la altura del desafío.
